Apresentação de Teresa Ter-Minassian no seminário FGV-FMI sobre riscos fiscais Rio de Janeiro, de Abril, 2013

Roteiro da apresentação O sistema brasileiro de controle do endividamento dos estados numa perspectiva internacional Impacto do sistema sobre o desempenho dos estados durante a última década Possíveis riscos para as finanças estaduais Dificuldade de reembolso da dívida pelos estados altamente endividados Espaço para novo endividamento de estados com baixa dívida Recurso ao endividamento externo Empresas estaduais e parcerias público-privadas (PPPs) Responsabilidades futuras com aposentadorias e pensões Conclusões

O sistema brasileiro de controle do endividamento dos estados numa perspectiva internacional

Diferentes mecanismos de controle do endividamento subnacional (I) A grande maioria dos países utilizam um o mais sistemas de controle do endividamento subnacional, para assegurar: A coerência dos orçamentos subnacionais com a política fiscal nacional no curto prazo A sustentabilidade fiscal subnacional e a ausência de crises de dívida no médio e longo prazo Quatro tipos de controles Autorização pelo governo nacional de operações individuais de endividamento subnacional (controles diretos) Acordos negociados entre os diferentes níveis de governo Regras fiscais Disciplina pelos mercados financeiros Cada sistema tem vantagens e desvantagens

Diferentes mecanismos de controle do endividamento subnacional (II) Ambos os mecanismos de controle direto e de acordos negociados abrem espaço para discricionariedade e barganha política, o que frequentemente leva a indisciplina fiscal (soft budget constraint) e risco moral (moral hazard) Além disso, os controles diretos podem ser inconsistentes com a autonomia constitucional das entidades federativas As condições para eficácia da disciplina de mercado são exigentes e dificilmente cumpridas. Especialmente importante é a longa história de não resgates dos governos subnacionais pelo governo central. Por isso poucos países (p.ex. o Canadá e os EEUA) confiam principalmente na disciplina de mercado As regras fiscais subnacionais são utilizadas por muitos países, mas não são uma panaceia. Sua eficácia depende de seu desenho, robustez de sua base legal, qualidade dos sistemas de gestão orçamental dos governos subnacionais e a firmeza em sua aplicação. A evidencia empírica sobre eficácia das regras fiscais é inconclusiva A combinação de sistema de controles varia entre países, refletindo fatores econômicos, institucionais e políticos. Não há uma receita para todos, mas em geral a combinação ótima inclui regras fiscais e medidas para fortalecer a disciplina de mercado

Regras fiscais subnacionais na OCDE GSNRegras de balanceLimites ao endividamento Limites de gastoRegras de ingressos Austrália estadosXX X Austrália municípios X X Bélgica estadosX X Bélgica municípiosXX X Canadá provínciasX Canadá municípiosXX X Chile X X Republica ChecaX X DinamarcaXXXX Alemanha estadosXX Alemanha municípiosXX Itália regiões XXX Itália municípiosXX X CoreiaXXXX México estados X México municípios X Nueva ZelândiaXXXX PolôniaXX Espanha estadosXXX Espanha municípiosXXX SuéciaXX Suíça cantonêsX X Suíça municípiosX X Turquia XX

Regras fiscais subnacionais em América Latina PaisAno de adoção Regras de balance Regras de gasto Limites ao stock da dívida Limites ao serviço da dívida Argentina2004 X X X Bolívia1998, 1999 X X Brasil2001 X X X Colômbia1997, 2000, 2003 X X X X Costa Rica1998 X Equador2003 X X X México2006 X X Panamá2002 X X Peru2000 X X X X Venezuela2000 X

O sistema brasileiro: regras fiscais O atual sistema brasileiro inclui regras fiscais e controles diretos A LRF impõe limites a relação dívida líquida/receitas correntes líquidas (RCL) de todos os entes da federação. Os limites especificados na Resolução do Senado Federal no. 43 de 2001 são de 200% para estados e 120% para municípios A mesma resolução estabelece outros tetos em relação as RCL para os estados: 11.5% para o serviço da dívida 16% para novo endividamento 22%-32% para concessão de garantias 60% para a folha de pessoal Recurso a novo endividamento só é permitido para financiar gasto de investimento (regra de ouro) e quando sejam cumpridos os mencionados tetos A LRF inclui proibição de novos resgates (bailouts) entre diferentes níveis de governo Também inclui exigências de contabilidade padronizada e publicação oportuna de relatórios orçamentais para todos os níveis de governo, e sanções para inadimplências

O sistema brasileiro: controles diretos Por além das regras fiscais, os estados têm que cumprir com os contratos de refinanciamento da dívida subnacional de (Lei 9.496) Os contratos preveem a amortização da dívida refinanciada mais juros (IGP-DI + 6-7,5%) em anos, segundo a tabela PRICE. O serviço da dívida em excesso do teto de 13-15% da receita líquida real (RLR) é automaticamente adicionado ao stock da dívida a amortizar O serviço da divida é garantido pelas transferências da União aos estados Pleitos para novo endividamento só podem ser autorizados pelo Tesouro quando o estado tiver cumpridos com ambos os contratos e as regras antes mencionadas Novo endividamento externo precisa autorização do Senado Federal

Avaliação do sistema, numa perspectiva internacional Elementos positivos Bailout de reduziu risco moral ao incluir Sólida base legal (contratos de refinanciamento) Condicionalidade (Programas de ajuste fiscal, PAFs) Eficazes sanções para inadimplência (retenção de transferências) Fortalecimento institucional através da introdução de regras fiscais, proibição de novos resgates, e requisitos de transparência das contas públicas dos estados Elementos negativos Os tetos para ambos o stock da dívida e o novo endividamento são fixados a níveis elevados Também, não incluem dívidas de curto prazo e responsabilidades contingentes (por além de garantias explícitas) A fórmula para determinação da taxa de juros sobre dívida refinanciada não tem relação com o custo do refinanciamento para o Tesouro A diferença entre o custo da dívida refinanciada para os estados e a taxa SELIC foi negativa (implicando subsídios para os estados) durante a maior parte do período, mas tornou-se positiva nos últimos dois anos O Tesouro tem importante margem de discricionariedade em autorizar novo endividamento e não divulga (antes era publica) os critérios utilizados na avaliação dos pleitos

Impacto do sistema sobre o desempenho financeiro dos estados na última década

Impacto sobre as finanças estaduais consolidadas Em geral, o impacto do sistema de controles da dívida subnacional adotado a partir de 1997 tem sido positivo A combinação da necessidade de servir a dívida refinanciada e de limites a novo endividamento tem levado os estados a gerar superávits primários durante a maior parte da última década, complementando o ajuste fiscal da União A dívida estadual consolidada tem baixado significativamente desde 2002 até No entanto, o nível mais baixo atingido (perto de 10% do PIB) continua alto na comparação com outros países avançados e emergentes A União centralizou a resposta contra-cíclica a crise financeira global, mas permitiu recurso a novo endividamento estadual para reduzir pro-ciclicalidade das finanças estaduais em 2009 No entanto, a recrudescência da guerra fiscal e a rigidez nas despesas correntes tem levado o ajuste fiscal dos estados a ser feito principalmente a custo dos investimentos, agudizando o déficit de infraestrutura do pais

Superávit primário consolidado dos estados

Dívida líquida consolidada dos estados

Investimentos estaduais

Importantes diferenças nos desempenhos dos estados Por além, o desempenho tem variado significativamente entre estados, refletindo diferenças em, entre outros: os desequilíbrios iniciais as condições dos contratos de refinanciamento (principalmente a taxa de juro aplicável) a evolução das bases tributarias, o uso de incentivos fiscais, e as políticas de gasto Consequentemente há estados (principalmente nas regiões Norte e Nordeste) com dívidas relativamente baixas, e outros (incluídos os estados com maior peso econômico) com dívidas altas (mas de 100% das RCLs)

A relação dívida líquida/RCL em diferentes grupos de estados Grupo 1: Relação baixa(entre 1 % e 30%) Inclui AM, AP, DF, ES, MT, PA, PB, RN, RR e TO Grupo 2: Relação média (entre 30% e 50%) Inclui AC, BA, CE, MA, PE, PI, RO, SC e SE Grupo 3: Relação médio-alta (entre 50% e 100%) Inclui GO e PR Grupo 4: Relação alta (entre 100% e 200%) Inclui AL, MG, MS, RJ, SP Grupo 5: Relação superior ao limite da LRF RS com dívida/RCL de 215% em 2012

Principais riscos para as finanças estaduais

Capacidade de reembolso da dívida dos estados mais endividados Simulações indicam que os estados com alta relação dívida/RCL terão dificuldade em reembolsar a União a dívida refinanciada até os próximos 15 anos, porque o serviço necessário para tal reembolso é significativamente superior ao teto previsto na resolução do Senado antes mencionada Por além, o Tesouro tem autorizado nos últimos anos novo endividamento de estados do grupo 4 antes mencionado. O serviço dessa nova dívida vai capturar parte do espaço para serviço da dívida refinanciada Possíveis abordagens do problema Aumento do teto do serviço da dívida em relação a RCL. Opção pouco realista porque implicaria maior esforço fiscal dos estados em termos de resultado primário Extensão do prazo para reembolso Redução da taxa de juros real e câmbio do indexador (IPCA em vez do IGP-DI) Todas as opções apresentam dificuldades legais, por necessitar modificações da LRF e/o dos contratos de refinanciamento

Espaço para novo endividamento dos estados com baixa dívida Os estados nos grupos 1 e 2 antes mencionados tem significativo espaço para novo endividamento O serviço da sua remanescente dívida refinanciada fica bastante abaixo do teto Em princípio, recurso a novo endividamento pode ser autorizado pelo Tesouro até 16% da RCL do estado, sempre que seja cumprido o teto do serviço Para evitar problemas futuros com a sustentabilidade da dívida desses estados e assegurar um eficaz aproveitamento da sua capacidade de novo endividamento seria importante: Condicionar a autorização pelo Tesouro a análises de sustentabilidade da dívida do estado, baseadas em critérios transparentes e padronizados, e incluindo os fatores de risco relevantes para o caso Publicar os resultados dessas análises para fortalecer a disciplina de mercado; e Condicionar a aprovação do endividamento também a análise de custos/benefícios dos projetos de investimentos a ser financiados pelo novo endividamento

Recurso ao endividamento externo (I) Recurso pelos estados a endividamento externo, depois de ter baixado monotonamente desde 2002 até 2009, está crescendo novamente nos últimos anos

Recurso ao endividamento externo (II) Alguns estados tem utilizados recursos de crédito externo para reembolsar parte da dívida refinanciada, aproveitando as baixas taxas de juros internacionais e a queda (antes: caída) dos spreads para Brasil No entanto, recurso a crédito externo denominado em moeda estrangeira envolve riscos cambiais para os estados, cujos ingressos fiscais são denominados em reais No médio prazo, o objetivo para estados com adequada capacidade de endividamento tem que ser a emissão de bônus em Reais suficientemente atrativos para ambos investidores nacionais e estrangeiros O Brasil pode aproveitar as experiências de outros países avançados (p.ex. Estados Unidos e Canadá) e emergentes (p.ex. Rússia) no desenvolvimento de mercados de capitais para entidades subnacionais

Empresas Estaduais e PPPs As empresas estaduais não parecem apresentar atualmente riscos fiscais sistêmicos. Sua dívida consolidada tem baixado de 2.6% do PIB em 2002 até 0.7% em No entanto, análises mais detalhadas poderiam apontar para debilidades que necessitam correções específicas em alguns casos Os estados brasileiros têm feito até agora uso limitado de PPPs. Alguns (p.ex. MG, SP) tem adotado leis quadros em linha com boas práticas internacionais nesta área A lei federal de Parceria Público-Privada limita os possíveis riscos fiscais de tais parcerias ao condicionar garantias e transferências voluntárias federais e a autorização do Tesouro para novo endividamento as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 anos subsequentes não excederem a 5% da RCL projetada para os respectivos exercícios

Responsabilidades futuras com aposentadorias e pensões (I) Todos os estados mantem sistemas de previdência próprios (RPPS) em regime de repartição simples; 16 deles tem começado transição para regime de capitalização para novos servidores (a chamada segregação da massa dos servidores) Durante a transição coexistem fundos financeiros (em regime repartição) fechados e fundos previdenciários (capitalização) Alguns dados sobre a situação financeira consolidada dos RPPS estaduais em 2011 (últimos dados disponíveis): 3 milhões de servidores vinculados 1.9 milhões de aposentados e pensionistas Aumentos de 15.9% em aposentados e 9.6% em pensionistas entre 2009 e 2011 Receitas previdenciárias: R$ 34.8 bilhões (com aumento de 20% com respeito a 2009) Despesas previdenciárias: R$ 70.1 bilhões (aumento de 31%) Importante déficit previdenciário, R$ 35.3 bilhões (0.9% do PIB), coberto com receitas de investimentos e transferências dos tesouros estaduais

Responsabilidades futuras com aposentadorias e pensões (II) Uma análise (liderada por M. Caetano) do IPEA, com base nos Demonstrativos de Resultado da Avaliação Atuarial (DRAA) sobmetidos pelos estados ao Ministério da Previdência Social (MPS), indica que os balancetes (antes: balances) atuariais dos RPPS estaduais variam muito entre estados, dependendo de vários fatores, notadamente: A segregação o não da massa A relação servidores/aposentados e pensionistas O atual nível das alíquotas de contribuições do estado (que variam entre 10% e 28%) e dos servidores (entre 10% e 14%) Os desequilíbrios atuariais estimados para os estados que não segregaram a massa e só mantem Fundo Financeiro requererão no futuro significativos aumentos de alíquotas e/o maiores aportes do Tesouro estadual Os estados que já segregaram a massa terão crescentes déficits em seus fundos financeiros no médio prazo, mas na maioria projetam equilíbrio nos fundos previdenciários. Estas projeções são vulneráveis a vários riscos macroeconômicos, incluído rendimentos mais baixos que esperado das aplicações financeiras dos fundos previdenciários

Breves conclusões O sistema de controle do endividamento estadual no Brasil inclui regras fiscais e controles diretos Os limites mandados pelas regras parecem demasiado elevados para assegurar a sustentabilidade da dívida estadual no médio prazo A geração de superávits primários reflete principalmente o serviço da dívida com a União refinanciada em O nível da dívida permanece alto nos maiores estados, e parece difícil assegurar seu reembolso nos próximos 15 anos, como previsto pelos contratos de refinanciamento Por outro lado, o acesso a novo endividamento pelos estados com baixa relação dívida/RCL é limitado principalmente por decisões do Tesouro, com base em critérios não transparentes. Isto cria risco de “soft budget constraint” O acesso deveria ser condicionado a cuidadosas e transparentes análises de sustentabilidade da dívida de cada estado e dos custos/benefícios dos investimentos a financiar É preciso evitar aumento significativo da dívida externa dos estados para moderar o risco cambiário A grande maioria dos estados apresenta déficits atuariais em seus RPPS, o que aponta para a necessidade de medidas corretivas, seja do lado das contribuições, seja dos benefícios