Strategije i instrumenti za razvoj PPP Gabriele Pasquini PPP Task Force, Presidency of the Council of Ministers, Italy Modeli i strategije za javno-privatna partnerstva (PPP): Iskustvo Italije Regionalna radionica o koncesijama/javno-privatnom partnerstvu Tirana, 11.-12. decembar, 2007. 1

Dnevni red Legislativni okvir EU: fokus na korake Promjene u pravnom okviru za PPP (2006 - 2007) UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Ukratko o PPP u Italiji Put naprijed: rad UTFP-a u bliskoj budućnosti

Legislativni okvir EU: fokus na korake

EU legislativni okvir: fokus na korake 2000 Tumačenjski komunike o koncesijama po pravu Zajednice 2003 Smjernice za uspješne PPP-ove - EU Komisija – GD Regio 2004 EUROSTAT Odluka o računovodstvenom tretmanu PPP EU Direktive koje koordiniraju postupke za dodjelu ugovora o javnim nabavkama Zelena knjiga o PPP i pravo Zajednice koje se odnosi na ugovore o javnim nabavkama i koncesije Bijela knjiga o uslugama od općeg interesa 2005 EU Komunike o PPP i pravo Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama 2006 Odluka Parlamenta EU o PPP i pravo Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama

EU legislativni okvir: fokus na korake EUROSTAT odluka o računovodstvenom tretmanu PPP (2004) Sredstva uključena u javno-privatno partnerstvo trebaju biti klasificirana kao ne-vladina sredstva, i stoga se vode izvanbilansno za vladu, ako su ispunjena oba slijedeća uslova: Privatni partner preuzima rizik vezan za izgradnju, i Privatni partner preuzima makar jedan od slijedeća dva rizika: dostupnost i potražnja “Rizik vezan za izgradnju” pokriva situacije poput zakašnjenja u isporuci, nepoštivanja određenih standarda, dodatnih troškova, tehničkog deficita i vanjskih negativnih utjecaja. “Rizik dostupnosti” slučaj kada partner možda nije u mogućnosti da isporuči obim koji je ugovorom dogovoren ili nije u mogućnosti da ispuni sigurnosne ili javne standarde certificiranja koji se odnose na pružanje usluga krajnjim korisnicima, kako je navedeno u ugovoru “Rizik potražnje” pokriva varijabilnost potražnje (viša ili niža nego što je očekivano) neovisno od upravljanja privatnog partnera

EU legislativni okvir: fokus na korake Zelena knjiga o PPP i pravo Zajednice koje se odnosi na ugovore o javnim nabavkama i koncesije (2004) Definicija PPP : oblik saradnje između javnih organa i poslovnog sektora koji za cilj ima da osigura ili finasiranje, izgradnju, renoviranje, upravljanje ili održavanje infrastrukture ili pružanje usluge Zelena knjiga se odnosi na mnogobrojne teme koje su direktno vezane za aspekte javnih nabavki PPP, posebno: Okvir za postupke odabira privatnog partnera, i naročito, prednosti u ovom kontekstu postupka konkurentskog dijaloga koji je uveden novom Direktivom o javnim nabavkama; Uspostavljanje PPP na inicijativu privatnog sektora; Ugovorni okvir i izmjene ugovora tokom trajanja PPP; Podugovaranje.

EU legislativni okvir: fokus na korake EU Komunike o PPP i pravo EU koje se odnosi na javne nabavke i koncesije (2005) “PPP nisu čudotvorno rješenje: za svaki projekat neophodno je ocijeniti da li partnerstvo zaista dodaje vrijednost određenoj predmetnoj usluzi ili javnom radu, u poređenju sa ostalim opcijama poput zaključivanja tradicionalnijeg oblika ugovora” Klasifikacija PPP-a Ugovorni PPP Dodjela koncesije Institucionalni PPP Uspostavljanje poduzetništva koje zajednički drže i javni i privatni partner s ciljem pružanja javnih usluga “Konsultacija (tj. Zelena knjiga) je pokazala potrebu za stabilnim, konzistentnim pravnim okruženjem za dodjelu koncesija na nivou EU, posebno u smislu smanjenja transakcijskih troškova (smanjenjem pravnog rizika) i općenito potrebu da se poveća konkurencija” Naknadne mjere u oblasti PPP-a

EU legislativni okvir: fokus na korake Odluka Parlamenta EU o PPP i pravo EU koje se odnosi na javne nabavke i koncesije (2006) “Pozivi Komisiji da ozbiljno razmotri interese regionalne samouprave i da uključi predstavnike regionalnih kao i lokalnih interesa u kreiranje budućih propisa” “Suprotstavljanje stvaranju odvojenog pravnog režima za PPP, ali smatra se da postoji potreba za legislativnim inicijativama na polju koncesija i za pojašnjenjem u odnosu na institucionalizirane PPP (IPPP)” “Suprotstavljanje osnivanju evropske agencije za PPP, ali podržavaju se drugi načini podjele iskustva u smislu najboljih i najlošijih praksi, poput umrežavanja državnih i regionalnih organa koji su odgovorni za upravljanje PPP-ima” Pozivi Komisiji da pojasni uslov ‘pravne i finansijske kompleksnosti’ po kojem je moguće usvojiti shemu konkurentskog dijaloga Smatra da sveobuhvatan pristup nabavkama (koncept životnog ciklusa) i konkurenciji među ponuđačima u smislu inovacija rezultira efikasnim dobitima, kada se projekti zajednički sprovode, optimizira se podjela rizika i postoje funkcionalne specifikacije kao i visoko poticajni mehanizmi plaćanja

Promjene u pravnom okviru PPP-a (2006 - 2007)

Promjene u pravnom okviru PPP-a – 2006. Zakonodavna uredba br. 163/2006 “Objedinjeni tekst za javne nabavke” Novi propisi implementiraju direktive EU o javnim nabavkama (17&18/2004) i zamjenjuju prošli set regulative, stoga objedinjuju u 257 članova pravni okvir koji se odnosi na javne radove, usluge i robe i u tradicionalnim i u posebnim aktivnostima ČLAN 30. Definicija koncesija za usluge ČLAN 58. Konkurentski dijalog. Fleksibilan postupak dodjele za tehnički, pravno ili finansijski kompleksne ugovore posebno podobne za shemu PPP-a ČLAN 61. Poseban postupak za razvoj stambenih infrastruktura putem sheme PPP ČLAN 142. Koncesije pod javnom inicijativom ČLAN 153. Koncesije pod privatnom inicijativom 8

Promjene u pravnom okviru PPP-a – 2006. Zakon br. 286/2006 Zakon o budžetu 2007 - “Novi propisi za ugovore o koncesijama za autoceste” Takva pravila predstavljaju važeći model za svaki mogući ugovor o koncesiji: Određivanje javnog tijela koje vrši monitoring i kontrolu obaveza koncesionara tokom trajanja koncesije Utvrđivanje niza kazni koje se odnose na različite nivoe propusta pa sve do potpunog opozivanja cjelokupne koncesije Otkrivanje postojećih ekstra-profita koji se odnose na ekploataciju sekundarnih aktivnosti Retrocesija ekstra-profita nije direktno povezana sa rizikom koji ustvari snosi koncesionar Povećanje naknada je direktno povezano i srazmjerno planiranim i realno ostvarenim investicijama Zakon o budžetu – lizing Uvođenje lizinga kao sredstva dostupnog za izgradnju, kupovinu, upravljanje ili održavanje određene infrastrukture. 8

Promjene u pravnom okviru PPP-a – 2006. Zakon br. 223/2006 i Uredba Predsjedavajućeg Vijeća ministara 1/31/2007 Prenos UTFP sa Ministarstva ekonomije i finansija na Predsjedništvo Vijeća ministara nakon prenosa Međuministarske komisije za finansijsko planiranje (CIPE) 8

UTFP aktivnost “na terenu” : institucionalni okvir

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Izjave o politici 2000-2003 Dokument o ekonomskom i finansijskom planiranju “Uključivanje privatnog sektora u finansiranje, izgradnju i funkcioniranje infrastruktura i u usluge javnih komunalnih ustanova prioritet je u Južnoj Italiji i u ostalim dijelovima zemlje”. Prepoznato je da Učešće privatnog sektora (UPS) u javnim uslugama vodi boljem projektiranju, izgradnji i operativnim vještinama, poboljšavajući kvalitet usluge za krajne korisnike.” 2001-2004 Dokument o ekonomskom i finansijskom planiranju Vlada očekuje da finansira nove infrastrukture vrijedne € 9 milijardi putem privatnih sredstava. Očekuje se od privatnog sektora da pruži finansiranje duga kao i ulaganje kapitala. 2002-2006 Dokument o ekonomskom i finansijskom planiranju Jak naglasak na investiranju u infrastrukturu kao na jednog od glavnih pokretača za ekonomski razvoj. Očekuje se od privatnog sektora da igra ključnu ulogu u izgradnji, finasiranju i upravljanju novim infrastrukturama, doprinoseći € 25 milijardi tokom 5 godina. Dalji napredak u prosecu liberalizacije i privatizacije javnih usluga. 2007-2011 Dokument o ekonomskom i finansijskom planiranju ”Optimiziranje privatnog sufinansiranja i prilagođavanje tarifa vodi ka mogućnosti predviđanja ili proširenje prioriteta” 2008-2011 Dokument o ekonomskom i finansijskom planiranju “Neophodno je – unutar okvira dostupnih finansijskih resursa – razviti regulatorni okvir u saradnji sa regionalnim regulatornim okvirom za pokretanje strateških programa, koji za cilj imaju prvenstveno povećanje ponude stambene infrastrukture koja će se izgraditi ne samo putem javnih sredstava već i kroz PPP-ove” 8

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Radna grupa – Organizacija Inspirirano radnom grupom UK PFI Uspostavljeno zakonom Prethodne konsultacije sa glavnim uključenim akterima Grupa od 15 profesionalaca: Pravna, finansijska i tehnička ekspertiza se bira i iz privatnog sektora i iz javnog sektora. 8

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Radna grupa - Misija Obrazovna uloga Promoviranje tehnika PPP-a Razvijanje metodologije PPP-a Identificiranje sprovodivih PPP projekata koje treba ponoviti Baza podataka uspješnih PPP-a Uloga pomoćnika PPP pomoć za centralne, regionalne i lokalne uprave Od identifikacije podesnih projekata do evaluacije ponuda Multidisciplinarne vještine i ekspertiza Uloga “izrade politike” Unaprijeđenje pravnog okvira “Najbolja praksa” (standardizacija prakse i ugovora) 8

NAŠI REZULTATI UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Promoviranje kulturnog proboja PPP-a Definiranje uspješnih iskustava Razvijanje vještina vezanih za PPP kod zvaničnika na svakom vladinom nivou Implementacija regulatornog okvira “10 PRAVNIH PITANJA” PILOT PROJEKTI “4P VIJEĆE” PPP Mreža radne grupe PPP SMJERNICE SHEMA KONKURENTSKOG DIJALOGA EUROSTAT

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Uspješna iskustva PILOT PROJEKTI za cilj imaju podršku promociji tehnika PPP-a. Ovo je jedna od glavnih aktivnosti UTPF-a i razvija odabrane pilot projekte na državnom nivou. UTFP je pratio pilot projekte, doprinoseći i dokumentirajući iskustvo na projektu, pomažući pri rješavanju pitanja (pravnih, finansijskih, itd.) do kojih je došlo tokom projektnog procesa i skupljao rezultate za buduće PPP projekte. Odabrani projekti: Salerno-Reggio Calabria (Autocesta); Intermodalni terminali Roma-Napoli-Milano (logističke infrastrukture); Torino-Lione (Željeznica); Quadrilatero Marche-Umbria (Autocesta).

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Pomoć PPP za centralne, regionalne i lokalne uprave UTFP za cilj ima podršku promociji tehnika PPP-a na bilo kojem nivou. U skladu sa zakonom, podržava upravu “na zahtjev” u bilo kojoj fazi postupka: Trogodišnje planiranje infrastrukture Evaluacija prijedloga (pravna, finansijska itd.) Priprema ponuda Ugovorni sporazum Implementacija ugovora Između juna 2004. i decembra 2006. UTFP je pomagao 74 javne uprave i podržao 110 projekata. Zahtjev je upućen: 84% od lokalnih uprava 9% od regionalnih uprava 7% od centralnih uprava Pomoć na više od 330 projekata tokom postojanja UTFP-a od 2000.

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Pomoć strateškoj infrastrukturi

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir PPP kulturni proboj VIJEĆE 4P (Vijeće za promociju javno-privatnih partnerstava) osnovano od strane UTPF-a 2004. godine. Organizacija se sastoji od predstavnika iz javnog i iz privatnog sektora. Vijeće i UTPF sprovode istraživanja, objavljuju rezultate, usmjeravaju forume za diskusiju s ciljem razvijanja tehnika PPP-a. Vijeće takođe pruža podršku političkim zvaničnicima i donosiocima odluka pri istraživanju i razvijanju partnerstava sa privatnim sektorom. PPP SMJERNICE su jedan od posebnih zadataka UTPF-a. Cilj smjernica je da osiguraju uspjeh budućih PPP projekata. UTFP izrađuje smjernice o: * PPP test * Analiza rizika i ocjenjivanje projekta; * Privatno učešće u infrastrukturi; * Komparator javnog sektora (“PSC”) * Studije izvodljivosti

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Razvijanje vještina PPP-a Mreža radne grupe (“Mreža”) osnovana je od strane UTPF-a. Mreža i UTFP razvijaju: Prijedloge rješenja za unaprijeđenje okvirnih uslova PPP-a; Jedinstvene postupke i sredstva za implementaciju PPP projekata; Programe obuke za predstavnike javnog sektora.

UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Implementacija regulatornog okvira 10 PRAVNIH PITANJA da se unaprijedi učešće privatnog sektora u finansiranju, izgradnji i funkcioniranju infrastruktura i usluga javnih komunalnih ustanova. Ovaj dokument predlaže prijedloge rješenja “mekog-prava” da se otklone glavna opterećenja u državnom legislativnom okviru i ima za cilj ispravnu primjenu shema PPP-a. SHEMA KONKURENTSKOG DIJALOGA kao dostupna opcija da javni sektor odabere poslovni predmet. Sprovedba Odluke EUROSTAT-a 11.02.2004. o računovodstvenom tretmanu u državnim izvještajima o ugovorima koje poduzimaju vladine jedinice u okviru PPP-a.

Italian Infrastructure UTFP aktivnost “na terenu”: institucionalni okvir Ostale javne interesne strane “Cassa Depositi e Prestiti” società per azioni (CDP S.p.A.) je dioničko društvo koje je nastalo direktno iz transformacije javne institucije koja je uspostavljena 1850. godine. Udio kapitala je slijedeći: 70% drži italijansko Ministarstvo ekonomije i finansija i 30% drže italijanske bankovne fondacije. Misija CDP-a jeste da potpomogne razvoj javnih investicija, radove na lokalnoj komunalnoj infrastrukturi i velike javne radove od državnog interesa, osiguravajući adekvatan povrat za dioničare, a istovremeno održavajući dugoročnu finansijsku i ekonomsku ravnotežu. Posebno “poslovno područje” CDP-a posvećeno je finansiranju radova, postrojenja, mreža i opreme za pružanje javnih usluga. CDP može prikupiti sredstva putem izdavanja vrijednosnih papira, pozajmljivanja i ostalih finansijskih operacija bez državnih garancija. Da bi spovodili takve operacije, CDP može prikupiti sredstva koja proističu iz plasmana određenih finansijskih proizvoda na tržište Italian Infrastructure Fund Sgr

Italijanski PPP - ukratko

Italijanski PPP - ukratko Konstantni rast PPP tržišta u usporedbi sa tržištem javne infrastrukture 2004. – 2007. 2007. pokazuje porast koherentan sa 2006.

Italijanski PPP - ukratko Struktura PPP tržišta – 2006. Koncesija za radove na inicijativu privatnog sektora je najrasprostranjeniji postupak i u smislu broja i u smislu vrijednosti Koncesije za usluge predstavljaju 23.6% vrijednosti cjelokupnog PPP tržišta Koncesije za radove na inicijativu javnog sektora predstavljaju 12.2% vrijednosti cjelokupnog PPP tržišta Ostali PPP oblici prestavljaju samo preostali dio tržišta Godina 2006. Broj Vrijednost n° % € % Faza I - Prethodno informacijsko obavještenje (PIN) 474 34.67% 6,257,062,501 39.13% Faza II – Poziv na tender 128 9.36 % 3,709,129,895 23.20% Ukupno PIN + tender na inicijativu privatnog sektora 602 44.04% 9,966,192,396 62.33% Koncesije za radove na inicijativu javnog sektora 263 19.24% 1,953,711,108 12.22% Koncesije za usluge 384 28.09% 3,773,836,436 23.60% Ostali PPP 118 8.63% 295,385,127 1.85% UKUPNO 1,367 100% 15,989,125,067 100% UTFP na infopieffe.it Podaci (PPP državni opservatorij)

Italijanski PPP - ukratko Struktura tržišta PPP – 2007. januar - august 2007. Broj Vrijednost n° % € % Faza I - Prethodno informacijsko obavještenje (PIN) 434 40.45% 9,252,414,966 65.72% Faza II – Poziv na tender 106 9.88% 3,766,361,980 26.75% Ukupno PIN + tender na inicijativu privatnog sektora 540 50.33% 13,018,776,946 92.47% Koncesije za radove na inicijativu javnog sektora 160 14.91% 655,051,436 4.65% Koncesije za usluge 310 28.89% 284,532,172 2.02% Ostali PPP 63 5.87% 120,360,102 0.85% UKUPNO 1,073 100% 14,078,720,656 100% Glavni projekti koji su podigli vrijednosti PIN-a u 2007. II semestar 2007. ANAS PINS Vrijednost Vrijednost % 1 Povezivanje cesta luka Ancona i glavni putevi 472,100,000 11.63% 2 Povezivanje ceste San Vittore(A1) – Bojano - Campobasso 1.460,100,000 , 35.97% 3 Povezivanje ceste Catania - Ragusa 1,268,583,843 31.25% 4 Povezivanje ceste Caianello - Benevento 708,378,318 17.45% 5 Održavanje i upravljanje postrojenjem Lombardia Region Tunnels 150,000,000 3.70% UKUPNO 4,059,162,161 100%

Italijanski PPP - ukratko PPP trendovi 2004.-2007. Tržište koje se psihološki usporava Godine 2004 – 2007. Broj 2004 2005 2006 Jan.-Aug.2007 Koncesije za radove - Na inicijativu privatnog sektora - član 153 L.D. 163/06 841 750 602 540 - Na inicijativu javnog sektora - član 144 L.D. 163/06 280 183 263 160 Koncesije za usluge 345 506 384 310 Ostale PPP 181 260 118 63 UKUPNO 1,647 1,699 1,367 1,073 Godine 2004 – 2007. Vrijednost 2004 2005 2006 Jan.-aug.2007 Koncesije za radove - Na inicijativu privatnog sektora - član 153 L.D. 163/06 8,373,091,089 8,600,827,804 9,966,192,396 13,018,776,946 - Na inicijativu javnog sektora - član 144 L.D. 163/06 1,299,204,932 2,212,337,948 1,953,711,108 655,051,436 Koncesije za usluge 2,375,834,680 4,245,291,833 3,773,836,436 284,532,172 Ostali PPP 6,509,390,247 1,817,677,214 295,385,127 120,360,102 UKUPNO 18,557,520,948 16,876,134,799 15,989,125,067 14,078,720,656

Prosječna vrijednost PIN-a Italijanski PPP – ukratko Prosječna vrijednost PIN-a

Sektori po prosječnoj vrijednosti Italijanski PPP - ukratko Sektori po prosječnoj vrijednosti

UTFP aktivnosti u bliskoj budućnosti Put naprijed: UTFP aktivnosti u bliskoj budućnosti

Put naprijed Opća pitanja za (blisku) budućnost: Sistematično razmotriti PPP pristup. Izbjegavati stani-i-kreni (stop-and-go) politike; Kompletirati “kulturnu promjenu” u javnoj upravi: “Od vlasništva nad sredstvima do pružanja usluge”; Unaprijediti kompetenciju i know-how javne uprave pri razmatranju i ocjenjivanju PPP pristupa.

Put naprijed Pravna pitanja za (blisku) budućnost: Smanjiti ukupno trajanje i složenost stvarnog proseca za dodjelu PPP koncesija (sa trofaznog na jednofazni postupak nabavke), uzimajući u obzir mogućnosti nedavnih razvoja na nivou EU (tj. postupak “konkurentskog dijaloga”); Uzeti u razmatranje opciju uspostavljanja “skrojenog” pravnog okvira za PPP ugovore.

Put naprijed Finansijska pitanja za (blisku) budućnost: Povećati efikasnost javne potrošnje putem smanjenja javnog direktnog finansiranja u korist plaćanja koja se zasnivaju na raspoloživosti; Smanjiti potrebu za javnim grantovima uvodeći alternativne izvore finansiranja: Privatni dionički fondovi (Fin.OPI, CdP SpA, bankarske fondacije, posebni fondovi – Galaxy -) Javno učešće (vidi investicije Zdravstvenog fonda u regiji Toskane, po savjetu Merrill Lynch) Obnovljivi fondovi, kvazi-kapital i mezanin Nova finansijska sredstva, u saradnji sa međunarodnim i EU finansijskim institucijama (tj. garancijski instrumenti, finansiranje rizičnog kapitala, EIB upravljanje) U PPP nabavkama, povezati ugovor o koncesiji sa dokazima o finansijskom zaključenju; Implementirati sekundarno tržište u PPP/PFI

Put naprijed Operativna pitanja za (blisku) budućnost: Implementirati jaku kontrolu projekta za PPP projekte u fazi izgradnje; Sistematično implementirati tačnu procjenu i raspodjelu rizika Moguće jače učešće EU Komisije i EIB u PPP (EPEC) Potreba za jasnom slikom rizika koji se prenosi na Vladu putem PPP operacija

KONTAKT UNITA’ TECNICA FINANZA di PROGETTO Presidency of the Council of Ministers Head Office - Via della Mercede, 9 – 00187 Rome, Italy Tel. +39 06 6779 6394 – Fax. +39 06 6779 6573 – www.utfp.it Gabriele PASQUINI – Legal Advisor Tel. +39 06 6779 6534 Mob. + 39 335 58.58.313 Email: g.pasquini@governo.it