Nu toate dispozițiile unui Regulament UE au efect direct Consecințele jurisprudenței SGS Belgium asupra RGPD

Cauza SGS Belgium În cauza SGS Belgium, Avocatul general menționează:  Prima dintre cele două întrebări prezintă un interes deosebit în măsura în care are incidență asupra problematicii efectului direct al regulamentelor UE, precum și asupra principiului securității juridice. În acest sens, trebuie să se examineze, în special în contextul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene, interacțiunea dintre reglementarea‑cadru generală și reglementările specifice diverselor sectoare. (pct. 2)

Întrebarea adresată de instanță 1)      Dispozițiile articolelor 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 au un efect direct în ordinea juridică națională a statelor membre în lipsa oricărei marje de apreciere din partea statelor membre respective și fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de punere în aplicare?

Ce conținut aveau articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95?      Articolul 5 alineatele (1) și (2): (1)      Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:(a)      plata unei amenzi administrative;(b)      plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; această sumă suplimentară este calculată sub formă de procentaj stabilit prin reguli specifice și nu poate depăși nivelul strict necesar pentru a constitui un factor de descurajare;(c)      retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv;[…](g)      alte sancțiuni cu caracter pur economic, având o natură și un domeniu de aplicare echivalente, prevăzute în normele sectoriale adoptate de către Consiliu în lumina cerințelor specifice ale sectoarelor interesate și potrivit atribuțiilor executive conferite Comisiei de către Consiliu.

Continuare – art. 5 alin. (2) (2)      Fără a aduce atingere dispozițiilor prevăzute de normele sectoriale existente la data intrării în vigoare a prezentului regulament, alte abateri pot să atragă numai acele sancțiuni care nu sunt echivalente unei sancțiuni penale, prevăzute la alineatul (1), cu condiția ca sancțiunile respective să fie esențiale pentru aplicarea corectă a acestor norme.”

art. 7 din Regulamentul incident „Măsurile și sancțiunile administrative comunitare pot fi aplicate agenților economici menționați la articolul 1, care au comis abaterea, și anume persoane fizice sau juridice și alte entități cărora dreptul intern le conferă capacitate juridică, precum și tuturor celor obligați să‑și asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă.”

Ce a zis AG referitor la această întrebare? A arătat că atât Guvernul instanței de trimitere, cât și Comisia consideră că acele dispoziții din Regulament au efect direct Că într-o cauză anterioară, Curtea a fost întrebată în legătură cu aplicabilitatea directă a aceluiași Regulament

continuare Și că: 30.      În motivarea hotărârii, Curtea arată mai întâi că, datorită naturii lor juridice și funcției lor în sistemul izvoarelor de drept, regulamentele au în general un „efect direct”(11) în ordinile juridice naționale, fără să fie necesare măsuri naționale de punere în aplicare(12). Desigur, unele dispoziții dintr‑un regulament necesită pentru aplicare adoptarea de măsuri de punere în aplicare de către statele membre(13), această situație neregăsindu‑se însă și în cazul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95.

continuare 39.      Atunci când la articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 se aplică criteriile clarității și lipsei de ambiguitate, trebuie constatat în primul rând că elementele constitutive ale abaterii definite la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, la care fac trimitere articolele 5 și 7, sunt evident incomplete. În centrul acestei definiții se află doar încălcarea unei dispoziții de drept comunitar și posibilele prejudicii aduse bugetului comunitar, fără să se întreprindă, chiar dacă numai parțial, o minimă individualizare standardizată a modului de comportare avut în vedere.

Continuare Concluzii AG SGS Belgium 40.      În plus, alături de SGS Belgium, de DERWA și de guvernul austriac, trebuie constatat că articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 conțin dispoziții supletive. În temeiul articolului 5 din regulament, abaterile „pot” să atragă anumite sancțiuni administrative, iar în temeiul articolului 7 din regulament, aceste sancțiuni „pot” fi aplicate anumitor persoane. O examinare a versiunilor în alte limbi conduce la același rezultat(20).  41.      În continuare, se observă că, în privința sancțiunilor enumerate, articolul 5 din Regulamentul nr. 2988/95 nu distinge între abaterile săvârșite cu intenție și cele săvârșite din neglijență. În mod similar, în privința posibilului destinatar al unei sancțiuni, nici articolul 7 din regulament nu distinge după gradul de răspundere pentru abatere. 

continuare 42.      Această interpretare literală lasă deja să planeze îndoiala cu privire la faptul că articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 au efect direct în sensul că pot constitui temei juridic autonom pentru aplicarea unei sancțiuni. Regulamentul oferă însă și alte indicii că dispozițiile în discuție, ținând seama de conținutul lor concret(21), nu pot avea efect direct în acest sens. (...) 49.      În consecință, concluzionăm că articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 nu au, în sine, efect direct în sensul că pot constitui temei juridic autonom pentru aplicarea unei sancțiuni.

Ce a statuat Curtea de Justiție? (mai întâi, a reformulat întrebarea): 29      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în realitate să se stabilească dacă articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 se aplică astfel încât sancțiuni administrative în sensul acestui regulament pot fi aplicate numai în temeiul acestor două dispoziții.

(jurisprudența Handlbauer) 32      În această privință, având în vedere însăși natura și funcția lor în sistemul de izvoare ale dreptului Uniunii, dispozițiile unui regulament au, în general, un efect imediat în ordinile juridice naționale, fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de aplicare (a se vedea Hotărârea din 17 mai 1972, Leonesio, 93/71, Rec., p. 287, punctul 5, și Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer, C‑278/02, Rec., p. I‑6171, punctul 25) ori fără a fi necesar ca legiuitorul Uniunii să adopte reglementări suplimentare.

Excepția -jurisprudența Monte Arcosu 33      Totuși, anumite dispoziții ale unui regulament pot necesita, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea unor măsuri de aplicare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 ianuarie 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Rec., p. I‑103, punctul 26) fie de către statele membre, fie chiar de către legiuitorul Uniunii.

Continuare ... 35      Astfel, în ceea ce privește abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență, articolul 5 din acest regulament se limitează să prevadă că acestea „pot” conduce la anumite sancțiuni administrative enumerate la articolul respectiv, în timp ce, în ceea ce privește categoriile de operatori care pot face obiectul unor astfel de sancțiuni, articolul 7 din acest regulament prevede că sancțiunile respective „pot” fi aplicate nu numai agenților economici care au comis abaterea, ci și persoanelor care au participat la săvârșirea abaterii, precum și celor obligate să își asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă.

continuare 36      Trebuie, așadar, să se constate că aceste dispoziții se limitează să stabilească normele generale de control și de sancționare cu scopul de a proteja interesele financiare ale Uniunii (a se vedea Hotărârea din 13 martie 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C‑383/06- C‑385/06, Rep., p. I‑1561, punctul 39). În special, aceste dispoziții nu stabilesc tocmai care dintre sancțiunile enumerate la articolul 5 din Regulamentul nr. 2988/95 ar trebui aplicată în cazul unei abateri care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii și nici categoria de operatori care trebuie să facă obiectul unei asemenea sancțiuni într‑o astfel de situație.

Continuare ... 37      În această privință, trebuie adăugat, pe de o parte, că reiese din articolul 2 din Regulamentul nr. 2988/95, în special din alineatul (3) coroborat cu al cincilea și cu al optulea considerent ale acestui regulament, că legiuitorului Uniunii îi revine sarcina de a prevedea reglementările sectoriale care instituie sancțiuni administrative, precum cele care existau deja în momentul adoptării regulamentului respectiv în cadrul politicii agricole comune. În plus, astfel cum reiese din al șaptelea considerent al aceluiași regulament, prin acesta din urmă se urmărește să se stabilească norme generale aplicabile unor astfel de reglementări sectoriale. 38      Pe de altă parte, din articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2988/95 reiese că, cu condiția respectării reglementării existente a Uniunii, procedurile privind aplicarea controalelor, precum și a măsurilor și a sancțiunilor administrative stabilite de această reglementare sunt prevăzute de dreptul statelor membre. 

Final hotărâre SGS Belgium 43      Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 nu se aplică astfel încât o sancțiune administrativă să poată fi aplicată numai în temeiul acestor dispoziții din moment ce, în contextul protecției intereselor financiare ale Uniunii, aplicarea unei sancțiuni administrative unei categorii de persoane impune ca, anterior comiterii abaterii în cauză, fie legiuitorul Uniunii să fi adoptat o reglementare sectorială care definește o astfel de sancțiune și condițiile aplicării sale acestei categorii de persoane, fie, eventual, atunci când o astfel de reglementare nu a fost încă adoptată la nivelul Uniunii, dreptul statului membru pe teritoriul căruia a fost comisă această abatere să fi prevăzut impunerea unei sancțiuni administrative acelei categorii de persoane.

Continuarea jurisprudentei SGS Hotărâre C-42/10 47      În această privință, trebuie să amintim că, având în vedere însăși natura și funcția lor în sistemul de izvoare ale dreptului Uniunii, dispozițiile unui regulament au, în general, un efect imediat în ordinile juridice naționale, fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de aplicare ori fără a fi necesar ca legiuitorul Uniunii să adopte reglementări suplimentare (Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții, C‑367/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 32 și jurisprudența citată). 48      Totuși, anumite dispoziții ale unui regulament, chiar completate printr‑o decizie de executare, pot necesita, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea unor măsuri naționale de aplicare (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 11 ianuarie 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Rec., p. I‑103, punctul 26).

Continuare C-42/10 49      În mod vădit, aceasta este situația în cazul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 998/2003 coroborat cu punctul 2 litera (c) din partea B din anexa II la Decizia 2003/83. 50      Astfel, cu excepția obligației de a înscrie numărul ISO al statului membru de eliberare la începutul șirului de caractere care compun numărul unic ce trebuie aplicat pe pașaportul pentru animale de companie, respectivele dispoziții ale Regulamentului nr. 998/2003 și ale Deciziei 2003/803 nu impun niciun mod specific de determinare a acestui număr. Acestea impun, așadar, pentru statele membre, obligația de a defini modul de determinare a acestuia.

2. Hotărâre C-509/11 56      În aceste condiții, prima întrebare adresată de instanța de trimitere trebuie înțeleasă ca vizând, în esență, problema dacă Kommission, ținând seama de competențele limitate de care dispune în temeiul dreptului austriac, se poate întemeia direct pe articolul 30 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1371/2007 pentru a adopta măsuri destinate să asigure respectarea drepturilor călătorilor din transportul feroviar. 57      În această privință, trebuie amintit că, având în vedere înseși natura și funcția lor în sistemul izvoarelor dreptului Uniunii, dispozițiile unui regulament au, ca regulă generală, efect imediat în ordinile juridice naționale, fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de aplicare (Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții, C‑367/09, Rep., p. I‑10761, punctul 32 și jurisprudența citată).

Continuare C-509/11 58      Cu toate acestea, anumite dispoziții ale unui regulament pot necesita, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea de către statele membre a unor măsuri de aplicare (a se vedea Hotărârea SGS Belgium, citată anterior, punctul 33). 59      În speță, articolul 30 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1371/2007 prevede că organismul național responsabil pentru executarea acestui regulament trebuie să adopte măsurile necesare pentru a asigura respectarea drepturilor călătorilor. 60      Cu toate acestea, trebuie să se constate că măsurile concrete pe care organismul respectiv le poate adopta nu au fost prevăzute de legiuitorul Uniunii

Continuare C-509/11 62      Reiese din considerațiile care precedă că pentru punerea în aplicare a articolului 30 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1371/2007 se impune adoptarea de către statele membre a unor măsuri de punere în executare care să definească competențele de care dispune organismul național de control. 63      În consecință, contrar celor susținute de Kommission, articolul 30 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 1371/2007 nu poate fi interpretat în sensul că reprezintă un temei juridic care autorizează organismele naționale să impună întreprinderilor feroviare conținutul concret al clauzelor lor contractuale referitoare la condițiile privind despăgubirea.

Concluzii AG C-509/11 47.      În Hotărârea SGS Belgium și alții (C‑367/09)(17) s‑a reținut că articolele 5 și 7 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene(18) nu ar putea constitui singurul temei pentru impunerea de sancțiuni administrative în conformitate cu legislația unui stat membru, deoarece ele „se limitează să stabilească normele generale de control și de sancționare cu scopul de a proteja interesele financiare ale Uniunii”(19).

Concluzii AG continuare C-509/11 Curtea a amintit, de asemenea, principiul general de drept al Uniunii, care în prezent se regăsește la articolul 49 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pe baza căruia, „conform principiului legalității infracțiunilor și a pedepselor, [...] nu se poate pronunța nicio sancțiune administrativă atât timp cât aceasta nu a fost instituită de un act al Uniunii anterior săvârșirii abaterii”(20), iar „o sancțiune, chiar fără caracter penal, nu poate fi aplicată decât dacă are la bază un temei juridic clar și neambiguu”(21). Aceasta sugerează, așadar, că Curtea nu ar trebui să se grăbească să concluzioneze că articolul 30 din Regulamentul nr. 1371/2007 oferă Schienen‑Control Kommission un temei juridic suficient pentru a adopta decizia contestată la instanța națională, în condițiile în care o astfel de competență nu este conferită acesteia în dreptul național.

3. Hotărâre C-670/11 *ultima 50      Rezultă din articolul 5 alineatul (1) literele (c) și (d) din Regulamentul nr. 2988/95 că retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte a avantajului respectiv, constituie o sancțiune administrativă (a se vedea în acest sens Hotărârea Bonda, citată anterior, punctul 34). Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții, o astfel de sancțiune, chiar fără caracter penal, nu poate fi aplicată decât dacă are un temei juridic clar și neambiguu (a se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland‑Stärke, C‑110/99, Rec., p. I‑11569, punctul 56, Hotărârea din 11 iulie 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec., p. I‑6453, punctul 52, precum și Hotărârea din 6 aprilie 2006, ED & F Man Sugar, C‑274/04, Rec., p. I‑3269, punctul 15) și, în consecință, nu poate fi aplicată numai în temeiul acestor dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea SGS Belgium și alții, citată anterior, punctul 43).

Concluzii jurisprudență SGS Belgium Nu orice dispozitie din Regulament îndeplinește condițiile efectului direct/imediat/sancționator, deoarece nu orice dispoziție din Regulament are un caracter clar și neambiguu Uneori va fi nevoie de intervenția normativă a statelor membre, prin adoptarea de măsuri de implemetare, măsuri care la rândul lor vor trebui să fie clare și neambigue, pentru a se permite aplicarea de sancțiuni – inclusiv administrative – pentru nerespectarea unor alte dispoziții dintr-un anume Regulament UE Dacă nu există astfel de măsuri, sancțiunile aplicate doar în temeiul Regulamentului UE vor fi nule (considerăm noi), fiind lipsite de temei juridic.

Jurisprudența CJUE relevantă pentru caracter clar și neambiguu a se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland‑Stärke, C‑110/99, Rec., p. I‑11569, punctul 56, Hotărârea din 11 iulie 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec., p. I‑6453, punctul 52, precum și Hotărârea din 6 aprilie 2006, ED & F Man Sugar, C‑274/04, Rec., p. I‑3269, punctul 15) Și, totodată, Hotărârea SGS Belgium și alții, citată anterior, punctul 43

Regulamentul General privind Protecția Datelor Se cheamă ‘general’ – un prim indiciu Conține numeroase fraze în care se poate detecta verbul ’a putea’ (caracter supletiv) Conține trimiteri la legislația statelor membre care ar urma să fie adoptată

Exemple non-exhaustive din RGPD Art. 57 Sarcini (extras) (4)   În cazul în care cererile sunt în mod vădit nefondate sau excesive, în special din cauza caracterului lor repetitiv, autoritatea de supraveghere poate percepe o taxă rezonabilă, bazată pe costurile administrative, sau poate refuza să le trateze. Sarcina de a demonstra caracterul evident nefondat sau excesiv al cererii revine autorității de supraveghere.

Exemple non-exhaustive Articolul 58 (competente) (1)   Fiecare autoritate de supraveghere are toate următoarele competențe de investigare: f) de a impune o limitare temporară sau definitivă, inclusiv o interdicție asupra prelucrării; (i) de a impune amenzi administrative în conformitate cu articolul 83, în completarea sau în locul măsurilor menționate la prezentul alineat, în funcție de circumstanțele fiecărui caz în parte; (j) de a dispune suspendarea fluxurilor de date către un destinatar dintr-o țară terță sau către o organizație internațională.

Continuare art. 58 (4)   Exercitarea competențelor conferite autorității de supraveghere în temeiul prezentului articol face obiectul unor garanții adecvate, inclusiv căi de atac judiciare eficiente și procese echitabile, prevăzute în dreptul Uniunii și în dreptul intern în conformitate cu carta. (5)   Fiecare stat membru prevede, pe cale legislativă, faptul că autoritatea sa de supraveghere are competența de a aduce în fața autorităților judiciare cazurile de încălcare a prezentului regulament și, după caz, de a iniția sau de a se implica într-un alt mod în proceduri judiciare, în scopul de a asigura aplicarea dispozițiilor prezentului regulament. (6)   Fiecare stat membru poate să prevadă în dreptul său faptul că autoritatea sa de supraveghere are competențe suplimentare, în afara celor menționate la alineatele (1), (2) și (3). Exercitarea acestor competențe nu afectează modul de operare eficientă a capitolului VII.

Art. 82 Dreptul la despăgubiri și răspunderea (6)   Acțiunile în exercitarea dreptului de recuperare a despăgubirilor plătite se introduc la instanțele competente în temeiul dreptului statului membru menționat la articolul 79 alineatul (2).

Art. 83 – Condiții generale Condiții generale pentru impunerea amenzilor administrative (8)   Exercitarea de către autoritatea de supraveghere a competențelor sale în temeiul prezentului articol are loc cu condiția existenței unor garanții procedurale adecvate în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul intern, inclusiv căi de atac judiciare eficiente și dreptul la un proces echitabil.

Articolul 84 – Sancțiuni (1)   Statele membre stabilesc normele privind alte sancțiuni aplicabile în caz de încălcare a prezentului regulament, în special pentru încălcări care nu fac obiectul unor amenzi administrative în temeiul articolului 83, și iau toate măsurile necesare pentru a garanta faptul că acestea sunt puse în aplicare. Sancțiunile respective sunt eficace, proporționale și disuasive. (2)   Fiecare stat membru informează Comisia cu privire la dispozițiile de drept intern pe care le adoptă în temeiul alineatului (1) până la 25 mai 2018, precum și, fără întârziere, cu privire la orice modificare ulterioară a acestora.

DAR care dispoziție poate fi considerată ca având efect direct? De exemplu: Articolul 66 Procedura de urgență (1)   În circumstanțe excepționale, atunci când o autoritate de supraveghere vizată consideră că există o necesitate urgentă de a acționa în scopul protejării drepturilor și libertăților persoanelor vizate, aceasta poate, prin derogare de la mecanismul pentru asigurarea coerenței menționat la articolele 63, 64 și 65 sau de la procedura menționată la articolul 60, să adopte de îndată măsuri provizorii menite să producă efecte juridice pe propriul său teritoriu, cu o perioadă de valabilitate determinată, care să nu depășească trei luni. Autoritatea de supraveghere comunică fără întârziere aceste măsuri și motivele adoptării lor celorlalte autorități de supraveghere vizate, comitetului și Comisiei.

(Posibil) asemănare cu dispoziția din Handlbauer (C-278/02, paragr. 26) 27However, that is not the case as regards Article 3(1) of Regulation No 2988/95 which, by fixing the limitation period for proceedings at four years as from the time when the irregularity is committed, leaves the Member States no discretion nor does it require them to adopt implementation measures.

DAR să nu uităm și …C-316/10 (printre altele) 41      Pe de altă parte, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că statele membre pot adopta norme pentru aplicarea unui regulament dacă prin aceasta nu împiedică aplicabilitatea directă a regulamentului, nu disimulează natura comunitară a normelor și specifică faptul că se exercită o putere discreționară acordată prin regulament, rămânând totodată în limitele dispozițiilor sale (Hotărârea din 14 octombrie 2004, Comisia/Țările de Jos, C‑113/02, Rec., p. I‑9707, punctul 16 și jurisprudența citată). 42      În consecință, împrejurarea că reglementarea Uniunii în materia protecției animalelor în timpul transportului figurează acum într‑un regulament nu înseamnă în mod necesar că orice măsură națională de aplicare a acestei reglementări ar fi în prezent interzisă.

C. Barnard, S. Peers, European Union Law, Oxford University Press, 2017 In earlier case law, the Court simply equated direct effect with direct applicability. (Case 43/71 Politi). Later, however, this position became nuanced, separating the two categories again. (cu trimitere la opinia AG in C-253/00, para. 22). Direct applicability means that unless expressly requested by the regulation itself (cu trimitere la C-592/11, para. 35 or C-316/10, paras 39 and 40), no national implementing act is by default necessary. A regulation, once it has entered into force, will be immediately applicable in all the Member States. Direct effect, on the other hand, aims at the justiciability of a provision: can it be applied by a national authority directly?

Continuare (finală) The Court further stated that the direct effect of regulations is generally presumed and need not be specifically examined. (cu trimitere la C-367/09 SGS Belgium, para. 32 sau C-278/02, para. 25 sau C-375/09 paras 31-35.) There might nonetheless be rare cases in which a provision of a directly applicable regulation is not directly effective (Case C-403/98) Imagine a regulation which is so abstract and/or conditional upon a number of other further legislative acts, that it contains simply no ‘executable’ rules which could be applied judicially.

Mulțumesc pentru atenție!