1. Kommentarer til st.meld nr. 18 (2007-2008) om arbeidsinnvandring Pål Schøne Institutt for samfunnsforskning 28. mai 2008

2. Disposisjon 1.Bakgrunn og institusjonell kontekst 2.I hvilken grad har Norge behov for arbeidsinnvandring? 3.Hvilken rolle bør arbeidsinnvandringen ha i en fremtidig arbeidsmarkedspolitikk? 4.Er det en konflikt mellom arbeidsinnvandring og den øvrige arbeidsmarkedspolitikken? 5.Hvilken vekt bør legges på arbeidsinnvandring fra EØS/EFTA versus arbeidsinnvandring fra tredjeland? 6.Er det en konflikt mellom våre interesser og fattige lands interesser i meldingen? 7.Foreslås de rette tiltakene? 8.Lærdommer fra Nordisk arbeidsmigrasjon? 9.Finansdepartementets drømmeinnvandrer 10.Oppsummering

3. 1.Bakgrunn/institusjonell kontekst Sammenpresset lønnspresset lønnstruktur, spesielt i bunnen Høy tariffavtaledekning Sterkt oppsigelsesvern Den sammenpressede lønnsstrukturen i bunnen gjør det relativt attraktivt å komme for immigranter med midlere og lavere kvalifikasjoner Den norske befolkningen har selv ganske høy utdanning Vi tror at det er komplementaritet mellom lavt og høyt utdannede i produksjonsprosessen  Det høye utdanningsnivået i Norge kan dermed skape en relativt stor etterspørselen etter arbeidstakere som er lavt kvalifiserte og bidrar sånn sett til å lette integreringen av relativt lavt utdannete innvandere i arbeidsmarkedet.

4. 1. Bakgrunn/institusjonell kontekst (forts) Norge har sannsynligvis noen av de høyeste ”minstelønningene” i verden. Koordinert lønnsdannelse, landsdekkende tariffavtaler og god ”overvåking” gjør også at gulvet er ganske sterkt. Det høye og sterke gulvet i arbeidsmarkedet gjør det vanskelig å ”by under”  Immigranter vil sannsynligvis først og fremst komme i gode tider, det vil si en etterspørselsdrevet innvandring. Den høye arbeidsinnvandringen til Norge relativt til de andre Nordiske landene etter mai 2004 indikerer at dette er riktig.

5. 2. I hvilken grad har Norge behov for arbeidsinnvandring? I de neste tiårene vil det norske arbeidsmarkedet møte noen store utfordringer: En aldrende befolkning Økt behov for arbeidskraft innenfor helse- og omsorgssektoren For å møte dette kan man: Øke den innenlandske yrkesdeltagelsen Fra personer på helserelaterte ytelser, fra deltidsarbeidende kvinner, fra eldre, mm Omfordele personer mellom sektorer. Skatteøkninger kan bidra til en slik omfordeling Øke arbeidsinnvandringen Arbeidsinnvandring kan være et supplement men neppe det bærende bidraget

6. 2. I hvilken grad har Norge behov for arbeidsinnvandring? (forts) For eksempel: Beregninger fra en FN-publikasjon viser: For at innvandring skal stabilisere raten pensjonister/yrkesaktive i Frankrike, fra 1995 til 2050; må 1,7 millioner innvandrere komme hvert år, mot faktisk ca 140.000 i 2001 (UN, Replacement Migration, 2000). For USA er de sammenlignbare tallene: 10,8 millioner mot faktisk 1,1 millioner

7. 2. I hvilken grad har Norge behov for arbeidsinnvandring? (forts) Men, på den annen side: Potensialet for økt migrasjon mellom land sannsynligvis veldig stort: En indikasjon på det: Variasjon i prisen på likt kvalifisert arbeidskraft mellom land mye større enn variasjon i pris på varer og kapital (Freeman 2006: ”People flows in gobalization.” NBER WP 12315). Større mobilitet av arbeidere mellom land kan gi økt produksjon og økonomisk effektivitet. Hvorfor skjer det da ikke? Mange grunner men én grunn er kanskje at mye av gevinsten ved migrasjon tilfaller migrantene selv.

8. 3. Hvilken rolle bør arbeidsinnvandringen ha i en fremtidig arbeidsmarkedspolitikk? I St.meld nr. 18 står det: ”Norge skal i hovedsak satse på egne ressurser. Arbeidsinnvandringen bør være et supplement.” Høres fornuftig ut. Mange usikkerhetsmomenter og vanskelig å planlegge i forhold til fremtidig arbeidsinnvandring Økonomisk utvikling i avsenderlandene Økonomisk utvikling i andre land Midlertidig vs varig innvandring Men, kan kun styre dette i forhold til tredjeland: EØS/EFTA-land: Etterspørsels- og tilbudsstyrt arbeidsinnvandring Tredjeland: Etterspørselsstyrt arbeidsinnvandring

9. 4. Kan det være en konflikt mellom arbeids- innvandring og den øvrige arbeidsmarkeds- politikken? Arbeidsinnvandrere fra EØS/EFTA-land Majoriteten av arbeidsinnvandrere som kommer herfra har midlere og lavere kvalifikasjoner. Konkurrerer med norsk arbeidstakere med midlere og lavere kvalifikasjoner. Kan fortrenge konkurrerende innenlandsk arbeidskraft. Sprikende internasjonal empiri på dette. Skiller sjelden mellom generell innvandring og arbeidsinnvandring. Men, grunn til å tro at arbeidsinnvandringen til Norge vil være etterspørselsdrevet. Den norske lønnsstrukturen gjør det vanskelig ”å by under”. Arbeidsinnvandrere vil i hovedsak komme i gode tider og kunne bidra til å åpne flaskehalser å øke produksjonskapasiteten. En positiv tolkning av dette: Økt produksjon kan forsterke høykonjunkturen og kanskje også øke etterspørselen etter norske med lavere kvalifikasjoner.

10. 4. Kan det være en konflikt mellom arbeidsinnvandring og den øvrige arbeidsmarkedspolitikken? (forts) Arbeidsinnvandrere fra tredjeland: Disse skal i følge meldingen være kvalifiserte/faglærte. Etterspørselsstyrt: Rekruttert inn av arbeidsgivere for å dekke behov. Vil sannsynligvis være relativt få (vil være regulert)  I det omfanget som skisseres i meldingen: Liten grunn til å frykte fortrengning.

11. 4. Kan det være en konflikt mellom arbeidsinnvandring og den øvrige arbeidsmarkedspolitikken? (forts) Om fortrengningsbegrepet: I meldingen står det mange ganger: ”Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke bidra til å fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft” Hva er det kontrafaktiske?: En ledig innenlandsk arbeider hadde fått tilbud om jobb uten innvandring? Men hva hvis den utenlandske arbeideren er mer produktiv? Den skyver ut innenlandske arbeidere, men kvaliteten på tjenesten blir bedre I tillegg, svært vanskelig å måle. En for streng tolkning kan redusere arbeidsinnvandringens positive effekt på økt produksjon og verdiskaping, som igjen kan øke etterspørselen etter innenlandsk arbeidskraft

12. 5. Arbeidsinnvandring fra EØS/EFTA land vs arbeidsinnvandring fra tredjeland Den viktigste motivasjon for arbeidsinnvandring er muligheten for en betydelig økonomisk velstandsøkning. Kraftig økonomisk vekst i de nye EU-landene i årene fremover. De nye EU-landene vil innhente Vest-Europa med hensyn til økonomisk velferdsnivå i løpet av 20 til 30 år (Brücke et.al. 2002). Det økonomiske insitamentet som skal til for å opprettholde en betydelig netto migrasjon fra øst til vest i Europa er i så fall forsvunnet lenge før eldrebølgen slår til for fullt. Både den demografiske og den økonomiske utviklingen tyder altså på at en eventuell utenlandsk arbeidskraftsreserve på lengre sikt må hentes utenfor Europa, fra de fattige landene i Asia og Afrika?

13. 6. Er det en konflikt mellom våre og fattige lands interesser i meldingen? I meldingen foreslås det blant annet: ”... bidra til at det etableres internasjonale standarder for å motvirke aktiv rekruttering av arbeidstakere med høyere utdanning og kvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangel på.” En potensiell konflikt med det generelle ønsket om å gjøre det enklere for norske arbeidsgivere å rekruttere kvalifiserte arbeidsinnvandrere fra utviklingsland? ”Arbeidsinnvandring fra tredjeland bør likevel være en viktig del av strategien for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet, spesielt kvalifisert arbeidskraft.” stmeld 18 s. 172 Men ikke lavt kvalifiserte. ”Arbeidsinnvandring fra tredjeland bør i hovedsak begrenses til arbeidskraft på minst faglært nivå” stmeld 18 s. 172 Men dersom man er opptatt av å redusere fortregning av innenlandsk arbeidskraft kan det argumenteres for at man bør tillate innvandring av arbeidskraft som vi selv har lite av (lavt utdannet arbeidskraft). Dette kan også skape komplementaritetsgevinster mellom høyt og lavt utdannede

14. 6. Er det en konflikt mellom våre og fattige lands interesser i meldingen? (forts) Men, er hjerneflukt et stort problem? Veldig få U-land har innført noen form for restriksjoner på de innfødtes muligheter til å emigrere. Hvorfor? For det første, personene som emigrerer sender svært mye penger tilbake til hjemlandet. For det andre, selv om studier indikerer at majoriteten av de som kommer, blir, er det en betydelig andel som drar tilbake til hjemlandet, ofte med økt kompetanse. For det tredje, i U-land kan mulighetene til å emigrere øke den forventede avkastningen av en investering i utdanning for alle. Dette kan føre til at flere ønsker å ta utdanning enn det som ville vært tilfelle dersom mulighetene til emigrering ikke var til stede. Studier som har analysert Indias enorme produksjon og eksport av IT- eksperter har for eksempel ikke funnet noen sterke indikasjoner på at den høye eksporten har hatt noen negative effekt på den økonomiske utviklingen i India. For det fjerde, nettverksbygging blant emigranter kan gi positive effekter i form av økt handel og økte kapitalstrømmer mellom I- og U-land. Studier for Canada viser at innvandring fører til at import fra avsenderlandene øker med 3 prosent og at eksport til de samme landene øker med 1 prosent.

15. 6. Er det en konflikt mellom våre og fattige lands interesser i meldingen? (forts) Men, hva taler mot? For det første: i store og relativt dynamiske økonomier vil andelen høyt utdannede som emigrerer utgjøre en liten andel av landets samlede antall med høyt utdannede, men i små og mindre dynamiske økonomier kan andelen som emigrerer utgjøre en betydelig andel av landets samlede produksjon av personer med høy utdanning. Emigrasjon kan dermed ha en negativ effekt på økonomisk vekst og velstand. For det andre: Dersom I-landene går inn og bevisst forsøker å velge ut de beste, vil dette kunne ha en negativ effekt på incentivene for de andre ikke fullt så flinke til å investere i utdanning. Dette vil redusere den forventede avkastningen av å ta utdanning og vil derfor kunne redusere den positive effekten via incentivene til å ta utdanning som vi diskutere ovenfor.

16. 7. Foreslås de rette tiltakene? Forslag 1: Et enklere og mer oversiktlig regelverk Forslag 2: Bedre informasjon og synliggjøring Forslag 3: Forenklet søknadsprosedyre og saksbehandling Forslag 4: Økt fokus på integrering Forslag 5: Videreutvikle arbeidet mot sosial dumping Forslag 6: Økt satsing i nordområdet Forslag 7: Motvirke hjerneflukt - ikke tappe fattige land for arbeidskraft

17. 7. Foreslås de rette tiltakene? (forts) Forslag 1: ”Et enklere og mer oversiktlig regelverk.Arbeidsgivere skal få større ansvar.” Strenge krav til arbeidsgivere, bl.a. minst 50 ansatte. Gjennomsnittsbedriften i Norge har 11 ansatte. Konkurransevridende i forhold til en stor andel av norske bedrifter.

18. 7. Foreslås de rette tiltakene? (forts) Forslag 4: Økt fokus på integrering Meldingens forslag om språkopplæring og godkjenning av utdanninger sannsynligvis svært viktig. Kompetansehevende opplæring spesielt viktig i et arbeidsmarked som det norske, med et høyt gulv. Høye produktivitetskrav på bunnen av det norske arbeidsmarkedet. Men, men meldingen litt uklar på når en evt språkopplæring skal gis. Kun gis til de som velger å bli? Hvem drar og hvem blir? Opplæring til de som vil bli, men sannsynligheten for å bli vil også bli påvirket av opplæring. Mye fokus på etterspørselssiden, men det bør også lages en politikk som gir gode incentiver til å arbeide. Må tilby et attraktivt arbeidsmarked og (i noen tilfeller) et mindre attraktivt trygdesystem. Integreringsproblemer som kan følge av kombinasjonene; et krevende arbeidsmarked med det høyt gulv, et inkluderende trygdesystem og den skandinaviske språkbarrieren.

19. 8. Lærdommer fra Nordisk arbeidsmigrasjon? Studier av det nordiske arbeidsmarkedet viser at det er mangelen på arbeidskraft i mottagerlandene som har utløst migrasjonspotensialer skapt av arbeidsløshet i hjemlandet eller lønnsforskjeller mellom landene. Resultatene indikerer at innflyten av migranter er konjunkturavhengig (pull faktor) mens utflyten mer konstant. Siden utflyten er betydelig, blir nettoinnvandringen mindre i dårlige tider og større i gode tider - glatter altså forløpet. Høy arbeidsinnvandring fra Finland til Sverige omtrent samtidig som arbeidsinnvandringen fra Asia og Afrika til Norge: Finnene dro tilbake når hjemlandet trengte dem Et ønske om at arbeidsinnvandringen fra Øst-Europa med tiden skal ligne på arbeidsinnvandringen i Norden?

20. 9. Finansdepartementets drømmeinnvandrer skal være: Høyt- og ferdig utdannet: Lønna øker med utdanningsnivå og vedkommende kan gå rett inn i arbeidsstyrken Ugift: Ingen utgifter til barnepass og utdanning (et en generasjonsperspektiv) Ung: - for gitt utdanningsnivå øker skatteinntektene over livsløpet desto lengre en person jobber - sykefravær og helserelaterte utgifter øker med alderen Mann: Høyere arbeidsstyrkedeltakelse enn kvinner Fra et land i nærheten (i det minste kulturelt sett): Innvandrere fra nære land assimileres raskere i arbeidsmarkedet enn de som kommer lengre borte fra

21. 9. Skjær i sjøen i jakten på drømmeinnvandreren Høyt– og ferdig utdannet: Ofte ferdig utdannet, men ikke høyt utdannet. Den norske lønnsfordelingen appellerer mer til lavt- enn til høyt utdannede Ugift: Ja, men en blir ofte flere. Familierettigheter står sterkt Ung: Ja, men noen grupper (tidlige arbeidsinnvandrere fra Asia) har hatt tidlig tilbaketrekning fra arbeidsmarkedet. Ekskluderende arbeidsliv og inkluderende trygdesystem? Mann: Ja, men økende grad av familiegjenforening. Kvinne- og familievennlige velferdsordninger Fra et land i nærheten: Ja, men de står overfor samme demografiske utvikling som i Norge. En evt fremtidig arbeidskraftreserven er i geografisk og kulturelt mer fjerntliggende områder. På grunn av innvandringsstoppen har vi liten erfaring med arbeidsinnvandring fra ikke-vestlige land til velferdsstater av norsk type.

22. 10. Oppsummering En god og grundig stortingsmelding med velbegrunnede forslag til tiltak Forsiktig i forhold til tredjeland. ”Det europeiske arbeidsmarkedet vil være hovedarena for norske rekruttering av arbeidskraft fra utlandet i mange år framover.” Sprik mellom kvalifikasjonene til de arbeidsinnvandrere som sannsynligvis vil komme og det økte behovet for kvalifisert arbeidskraft vi vet vil komme innenfor helse- og omsorgssektoren? Sier at arbeidsinnvandringen skal være etterspørselsstyrt, men kun mulig å styre fra tredjeland. Forslagene til reguleringer er sterkest i forhold til lavt kvalifiserte innvandrere fra tredjeland. Kan gå glipp av komplementaritetsgevinster mellom høyt utdannede nordmenn og lavt utdannede innvandrere. Sikre at man har institusjoner som sikrer incitamenter til å stå i arbeid.