1. Dr. sc. Tijana Vukojičić Tomić
Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Studijski centar za javnu upravu i javne financije Specijalistički diplomski stručni studij javne uprave Predmet: Suvremene upravne doktrine
(good governance)
Dr. sc. Tijana Vukojičić Tomić

2. Pojam upravljanja i dobrog upravljanja
Međunarodne organizacije i razvoj dobrog upravljanja
Dobro upravljanje – upravna doktrina

3. Pojam upravljanja – tradicionalno i suvremeno shvaćanje
Pojam postaje prominentan od početka 1990-ih
Analiza pojma u znanstveno-istraživačkoj zajednici prisutna i ranije (governance)
često je nejasno misli li se pod pojmom governance na organizacijsku strukturu, upravne procese, donošenje odluka, sustav pravila i poticaja, organizacijsku kulturu ili na kombinaciju ovih elemenata
Tradicionalno shvaćanje - sinonim za vladanje (government); funkcioniranje vlade i upravnog aparata; način i metode na koje se vlada; proces donošenja odluka i njihovog provođenja ili neprovođenja
proces vladavine u kojem granice između javnog i privatnog sektora postaju zamućene
uključivanje raznih dionika u proces donošenja kolektivnih odluka, napuštanje strogo hijerarhijskih struktura s dominatnom ulogom centralnih državnih vlasti i jače povezivanje s građanima

4. Zanimanje koncept vladavine posebno je dobio na zamahu tijekom reformi javne uprave koje su u većini zemalja započele 1980-ih, pod okriljem ideja neoliberalizma i dominacijom doktrine novog javnog menadžmenta - pojam vladavine počinje se koristiti kako bi se opisale promjene u samoj prirodi države i njezinih funkcija kao rezultat menadžerskih reformi
Počinje se propitivati uloga države → zaokret od tipično hijerarhijske javne uprave prema širem uključivanju tržišta, kvazi-tržišta i mreža u pružanju javnih usluga
Vladavina se sve više koristi kao alternativa pojmu vladanja i korektiv tradicionalnom konceptu javne uprave - u usporedbi s tradicionalnim javnim upravljanjem širi, inkluzivniji i znatno manje hijerarhičan
naglašava se potreba širenja kruga dionika u oblikovanju javnih politika i donošenju kolektivnih odluka
Frederickson razlikuje tri oblika vladavine: 1) horizontalnu i vertikalnu suradnju između organizacija i resora javne uprave, 2) obavljanje javnih poslova od strane trećih osoba/izvršitelja 3) kreiranje i provedbu javnih politika od strane nedržavnih aktera, odnosno subjekata koji ne spadaju u javnu upravu

5. Značajke upravljanja
međuovisnost između organizacija; upravljanje je širi pojam od vladanja jer uključuje nedržavne aktere; mijenjaju se i postaju propusnije granice između javnog, privatnog civilnog sektora
stalna interakcija između aktera; pregovaranje
povjerenje i zajednički dogovorena pravila
značajna autonomija nedržavnih aktera (Rhodes, 1996)

6. Nova shvaćanja o ulozi države – upravne reforme
Posljednih nekoliko desetljeća obilježeni su upravnim reformama - odgovor na aktualne društvene probleme i streme ka povećanju institucionalnog kapaciteta za rješavanje tih problema
Razvoj uloge države pod utjecajem upravnih reformi tekao je od socijalne i intervencionističke države 1970-ih godina prošlog stoljeća, preko reducirane socijalne dimenzije države i marketizacije u ranije dominantnom području države blagostanja, pa sve do širokog i promjenjivog javnog sektora čije su granice nejasne i koji se na razne načine povezuje s neprofitnim i privatnim sektorom
zadaća upravnih reformi novijeg doba osigurati kanale povratnog utjecaja građana na upravu, javnosti rada uprave i partnerskih modela građana i uprave - Aktualna postaje upravna doktrina dobre vladavine (good governance) koju su, kao alternativu novom javnom menadžmentu, ponudile međunarodne organizacije
2 struje diskursa o dobrom upravljanju prema svrhama
akademska – bavi se objašnjavanjem načina na koje su odnosi moći i ovlasti ustrojeni u različitim kontekstima, fokus je na povezanosti i odnosu države i civilnog sektora
međunarodnih organizacija (donatorska) – usmjerena na strukture u pojedinim državama, pri čemu je cilj osiguravanje efikasnosti i odgovornosti; fokus je na odnosu država – tržište
Nova shvaćanja o ulozi države – upravne reforme

7. Međunarodne organizacije i razvoj dobrog upravljanja
Svjetska Banka
prva usvojila pojam dobrog upravljanja kao uvjet pomoći zemljama u razvoju
1989.– Studija Subsaharska Afrika – od krize do održivog rasta
analiza razvojnih problema subsaharskih zemalja, uvodi pojam governance za opisivanje potrebe za institucionalnom reformom i boljim i efikasnijim javnim sektorom afričkih zemalja
Bez objašnjavanja pojma ‘dobro’
Kasnije sve češće korištenje izraza ‘dobro upravljanje’
1992. 'Governance and Development'
definicija dobrog upravljanja – način obnašanja ovlasti u upravljanju ekonomskim i socijalnim resursima za razvoj zemlje
važan i politički režim i kapacitet uprave za formuliranje i provođenje politika
Održivi razvoj je moguć samo u okviru predvidljivih i transparentnih pravila i institucija, kako za privatni tako i za javni sektor
Drugačija pozicija Svjetske banke prema odnosu država–tržište: država i tržište komplementarni, ne kompetitivni; i efikasno tržište kao i državne institucije potrebni za ekonomski rast i razvoj

8. Sadržaj dobrog upravljanja:
Upravljanje u javnom sektoru
upravljanje javnim troškovima, reforma državne uprave i javnih poduzeća, povećanje efikasnosti u javnoj upravi, naglasak na javnim investicijama i planiranju proračuna za pojedine projekte
Odgovornost
‘Polaganje računa’
Unutarnja, vanjska
Borba protiv korupcije
Zakonodavni okvir
važan za jednako i pravedno društvo, socijalni i gospodarski razvoj, smanjenje siromaštva
Instrumentalna i sadržajna dimenzija
Transparentnost i informacije
Usmjerenost na privatni sektor i ekonomiju
Važno za razvoj gospodarstva, prevenciju korupcije, prihvaćanje javnih politika i programa

9. Najvažniji dokumenti Svjetske banke vezani za dobro upravljanje
1989. Sub-Saharan Africa: from Crisis to Growth – identificira ‘krizu u upravljanju’
1992. Governance and Development – naglašava da je dobro upravljanje ključno za stvaranje i održavanje okruženja koje omogućuje snažan razvoj i ‘zdrave’ ekonomske politike
1993. The Wapenhans Report – kritizira politike strukturalne prilagodbe zbog nedovoljne usmjerenosti na institucionalne i političke čimbenike
1997. World Development Report - The State in a Changing World – priznaje se ključna uloga države za ekonomski i socijalni razvoj
1999. The Comprehensive Development Framework (CDF) – naglašava međuovisnost institucija i ljudskih, socijalnih i makroekonomskih aspekata razvoja
2002. World Development Report - Building Institutions for Markets – identificira načine na koje institucije države mogu jačati privatni sektor i daje policy smjernice

10. UNDP
političke, ekonomske i upravne ovlasti za upravljanje funkcijama države na svim razinama; uključuje mehanizme, procese i institucije kroz koje građani i interesne skupine mogu artikulirati svoje interese, ostvarivati svoja zakonska prava i ispunjavati svoje obveze
3 dimenzije upravljanja:
ekonomska – procesi odlučivanja koji se odnose na ekonomske aktivnosti zemlje i odnos s gospodarstvom drugih zemalja
politička – procesi vezani za formuliranje javnih politika
administrativna – odnosi se na procese policy implementacije
Elementi dobrog upravljanja:
Participacija, vladavina prava, transparentnost, responsivnost, težnja konsenzusu, jednakost, efikasnost i efektivnost, odgovornost, strateško planiranje

11. Commission on Global Governance
OECD
Takav način korištenja političkih ovlasti, političke kontrole i upravljanja resursima koje služi socijalnom i ekonomskom razvoju države
Važna uloga političkih dužnosnika te odnos između vlade i uprave te građana
Commission on Global Governance
Ukupnost različitih načina na koje pojedinci i institucije, javni i privatni akteri, upravljaju zajedničkim poslovima; kontinuirani proces kroz koji se različiti interesi usuglašavaju što omogućuje zajedničko djelovanje

12. Rasprava oko kvalitete upravljanja političkim i gospodarskim sustavom u pojedinim državama postala je prihvatljiva unutar međunarodne zajednice zbog nekoliko razloga
od kraja Hladnog rata zapadne demokracije više nisu bile voljne zažmiriti na događaje u autoritarnim režimima; nakon pada Berlinskog zida uslijedili su valovi političkih reformi, demokratizacija, slobodni izbori što je dovelo u razmatranje karakter i kvalitetu vladavine u pojedinim zemljama; proliferacija NGOs na međunarodnoj sceni, aktivista za jednakost spolova, prava autohtonih stanovnika i sl., globalnih medija izvršila je velik utjecaj na ona pitanja koja su ranije bila u ekskluzivnoj sferi državne politike

13. Svjetska banka – dobra vladavina, zajedno s efikasnom državnom upravom, čini pretpostavku održivog razvoja i omogućava ocjenu upravnih kapaciteta pojedine zemlje
preokupacija pitanjima upravljanja u privatnom i javnom sektoru, usmjerenost na efikasnost i odgovornost, UN – osnaživanje građana kao mehanizma unaprjeđivanja demokracije
'loše upravljanje' – personalizacija moći, nepoštivanje ljudskih prava, sveobuhvatna korupcija, neodgovorna vlada i uprava => ‘dobro upravljanje’ suprotno od tih značajki
poštivanje ljudskih prava, nediskriminatorni zakoni, efikasno i nepristrano i sudstvo, transparentnost javnih tijela, odgovornost javnih službenika i dužnosnika, decentralizacija resursa i odlučivanja na lokalne razine, participacija građana u oblikovanju javnih politika i donošenju odluka
Značenje dobrog upravljanja vrlo široko – ekonomija, politički sustav, politička moć, demokratizacija i legitimitet
Vezano za javnu upravu - kompetitivno nadmetanje i tržište, privatizacija javnih poduzeća, efikasnost državne uprave, disciplina proračuna, decentralizacija, oslanjanje na civilni sektor, odgovornost, transparentnost

14. Bijela knjiga o europskom upravljanju/vladavini (The White Paper on European Governance), polazište za raspravu o daljnjoj izgradnji upravljačkih institucija Europske unije
Otvorenost: građani aktivni – oni sudjeluju, daju mišljenje, komuniciraju s javnom vlasti; - podrazumijeva otvoreniji rad institucija, aktivne rasprave o djelovanju institucija i odlukama koje donose
Participacija: podrazumijeva široko sudjelovanje u procesu donošenja odluka, od formuliranja politika do njihove provedbe - veća uključenost lokalnih i regionalnih vlasti u proces donošenja i izvršenja javnih politika i programa
Odgovornost: uloge u zakonodavnim i izvršnim procesima moraju biti jasnije, a institucije moraju objasniti ono što čine i preuzeti za to odgovornost - razvijanje mehanizama političke kontrole tijela javne vlasti od strane građana i mogućnost utvrđivanja njihove stvarne odgovornosti
Učinkovitost: politike moraju biti učinkovite i pravodobne, utemeljene na jasnim ciljevima, procjeni budućih učinaka i, kad je to moguće, ranijih iskustava - vodoravna dimenzija u stvaranju politika (uključivanje društvenih aktera u proces donošenja odluka)
Koherentnost (usklađenost): političke mjere moraju biti usklađene i lako razumljive, institucije moraju preuzeti političko vodstvo i snažnu odgovornost - koordinativna i usmjeravajuća ulogu tijela javne vlasti te interakcije između javne vlasti, civilnog društva i privatnog sektora u rješavanju javnih problema
Europska komisija

15. Dobro upravljanje – upravna doktrina
Razlozi ?
‘Nuspojave’ NJM-a: fragmentacija javne uprave – potreba bolje koordinacije, problem odgovornosti, pada kvalitete javnih usluga, transparentnosti, i sl.
Dobro upravljanje kao odgovor na negativne efekte NJM-a, ali i kritika nekih aspekata klasičnog modela uprave (nedovoljna demokratičnost, transparentnost i slaba participacija građana)
„Loša“ vladavina počinje se identificirati kao osnovni razlog socijalne nejednakosti, neujednačenog razvoja i skandala koji potresaju korporativni sektor
Fokus teorije i struke pomiče se prema potrebi definiranja osnovnih elemenata vladavine, a ključno postaje donošenje kriterija prema kojima možemo ocijeniti kvalitetu suvremene vladavine
Počinje se naglašavati snažnije uključivanje civilnog društva, otvorenu i predvidljivu politiku, socijalno uključivanje i koheziju, izgradnju kapaciteta vlada, transparentnost i sl. u kontekstu gospodarskog i društvenog razvoja
Tržište kao jedan od načina pružanja usluga, ali ne jedini niti najbolji
Važnost povjerenja i suradnje; sudjelovanje svih zainteresiranih dionika u policy procesu, suradnja javnoga, privatnog i civilnog sektora

16. Vrijednosti? Demokratske Socijalne Pravne
odgovornost, vidljivost, transparentnost, responsivnost, politička decentralizacija, otvorenost, legitimnost, fleksibilnost
Socijalna pravednost, solidarnost, socijalna osjetljivost, milosrđe, kulturalna raznolikost, poštivanje manjina
Vladavina prava, zakonitost, pravna odgovornost, zaštita ljudskih prava i sloboda, jednakost, nepristranost, sudski nadzor

17. dobro upravljanje = efektivno + demokratsko upravljanje Uloga građana?
Svrha?
Jačanje upravnog i policy kapaciteta
Jačanje legitimiteta javne uprave
dobro upravljanje = efektivno + demokratsko upravljanje
Uloga građana?
Građani nisu samo u ulozi korisnika i potrošača usluga, već i u ulozi sudionika u odlučivačkim procesima i sukreatora javnih politika

18. Sudjelovanje građana kao jedan od ključnih elemenata dobrog upravljanja
Po svojoj prirodi upravljanje je proces sudjelovanja širokog kruga dionika (Hemmati, 2002)
bolja kvaliteta odluka koje se donose + jačanje povjerenja građana u institucije i jačanje legitimnosti tijela javne vlasti
Informiranje
Konzultiranje
Participiranje
Temeljna načela: predanost, pravo, jasnoća, vrijeme, objektivnost, resursi, koordinacija, odgovornost, procjena, aktivno građanstvo (OECD, 2004)
Uloga informacijsko-komunikacijske tehnologije (ICT)