1. 1 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 1 Семинар I Разработка административных регламентов (1) АТТЕСТАЦИЯ ЭКСПЕРТОВ ПО КУЛЬТУРНЫМ ЦЕННОСТЯМ (2) ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКСПЕРТИЗЫ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ, ЗАЯВЛЕННЫХ К ВЫВОЗУ И ВРЕМЕННОМУ ВЫВОЗУ, А ТАКЖЕ ПРИ ИХ ВОЗВРАТЕ ПОСЛЕ ВРЕМЕННОГО ВЫВОЗА Данный документ является полным только в сочетании с устными комментариями и последующим обсуждением Изолированное чтение отдельных слайдов может привести к неверному пониманию Направляйте, пожалуйста, Ваши вопросы: Др. Акселю Дж. Коецу, Managing Partner, KPI International Management and Policy Consultants Аркадис БМБ, Машкова 16, Москва 105064 axel.koetz@koetz-ag.com; Tel +49 221 94 11801; +7 926 322 7544, +7 495 937 7527 или Андрею Жулину, ГУ-Высшая Школа Экономики, + 7 495 621 3987

2. 2 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 2 Содержание 1.Краткая информация о проекте, цели проведения семинара, представление участников 2.Методология и текущая деятельность по разработке новых административных регламентов 3.Основные проблемы в сфере регулирования 4.Комментарии участников / обсуждение 5.Международный опыт 6.Опыт потребителей услуг и существующие проблемы 7.Принципы и ключевые элементы предложений по оптимизации 8.Предложения и список пожеланий участников / обсуждение 9.Завершение семинара

3. 3 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 3 1 Краткая информация о проекте, цели семинара, представление участников

4. 4 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 4 Краткая информация о проекте Институциональная Реформа Государственного Сектора К1 – Административные регламенты К2 – Стандарты госуслуг К3 – Показатели эффективности К4 – Электронное правительство Разработка в 2006 году 39 приоритетных административных регламентов

5. 5 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 5 Представление команды и участников семинара Команда Елена Гуселетова, Зам. Директора проекта Валерий Январев, Старший эксперт Андрей Жулин, Эксперт Др. Аксель Дж. Коец, Старший международный эксперт Участники Министерство культуры и массовых коммуникаций Росохранкультура –Управление по сохранению культурных ценностей –Территориальное Управление по Центральному федеральному округу Представители потребителей услуг и независимые эксперты ГУ – Высшая Школа Экономики

6. 6 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 6 Цели проведения семинара Рекомендации (предварительные) Ознакомление ответственных лиц и экспертов с методологией разработки административных регламентов Обмен информацией / идеями / моделями Ознакомление с международным опытом Обмен мнениями Определение задач / Предложения по дальнейшей работе

7. 7 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 7 2. Методология и текущая деятельность по разработке административных регламентов

8. 8 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 8 Обобщенный процесс разработки административных регламентов Предварительное определение задач Предварительная модель административного процесса Кабинетные исследования Полевые исследования Внутренние + Внешние Описание процесса Функциональный анализ Анализ необходимых ресурсов Анализ местной практики Анализ лучшего международного опыта Организационные критерии качества Стратегия и руководство по оптимизации Проектирование процесса Разработка регламентов Стандарты

9. 9 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 9 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ Одобренная распоряжением Правительства 25 октября 2005 года Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы План-график первоочередной разработки федеральными органами исполнительной власти и рассмотрения Правительственной комиссией по проведению административной реформы в 2006 году стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а также оказывающих существенное влияние на деятельность юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица" (утвержден протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 г. № 47) Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»

10. 10 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 10 Правовая база для разработки регламентов Конкретные регламенты Общие принципы: –Закон о вывозе и ввозе культурных ценностей (Федеральный закон №4804 от 15 апреля 1993 года) Объекты национального наследия не подлежат вывозу –Закон № 73-ФЗ об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ от 25 июня 2002 года Налогообложение вывоза культурных ценностей - Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (с изменениями от 29 декабря 2004 г.); Подзаконные акты

11. 11 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 11 Ключевые элементы анализа Описание процесса –Процесс предоставления госуслуг “как он есть в настоящее время” Функциональный анализ –Те ли функции исполняет то или иное государственное учреждение… и как организовать процесс исполнения функций в соответствии с законодательством? Анализ необходимых ресурсов –Какие ресурсы и в каком объеме требуются для выполнения работы? Анализ текущей практики -Какие особенности необходимо принимать во внимание? Анализ лучшей международной практики –Каким образом другие страны или наши основные партнеры осуществляют эту работу? Организационные критерии качества – Насколько оптимальны внутренние административные процедуры в настоящее время?

12. 12 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 12 Ключевые элементы концепции Постановка целей при разработке административных регламентов –Ссылка на закон недостаточна Применение SWOT-анализа при постановке целей –Сильные стороны –Слабые стороны –Возможности –Угрозы Основные проблемы и необходимые изменения – Когда та или иная процедура устаревает и, в любом случае, требует внесения изменений? Стратегия и направления оптимизации –Принципы и ключевые элементы в разработке будущих регламентов

13. 13 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 13 3. Ключевые проблемы, выявленные в сфере регулирования

14. 14 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 14 О чем идет речь... В музеях Культ. наследие Старше 100 лет Другие культурные ценности Остальные произведения искусства Объекты оценки

15. 15 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 15 Ключевые проблемы (Обеспечение экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу и временному вывозу, а также при их возврате после временного вывоза) Риск «конфликта интересов» при взаимодействии заявителя с экспертом Риск «конфликта интересов» при взаимодействии Службы с экспертом Порядок оплаты работы экспертов Случаи обращения заявителей в центральную службу Формы и содержание документов, используемых в процессе оформления разрешения на вывоз Отсутствие критериев принятия решений и сроков отдельных процедур Высокие издержки получения услуги

16. 16 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 16 4. Комментарии участников и обсуждение

17. 17 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 17 5. Международный опыт

18. 18 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 18 Соответствующий международный опыт ЕС + страны участники ЕС США Канада / Австралия / Новая Зеландия СНГ Концепция Методология Ориентация на потребителя Вопросы Налогообложения и финансирования

19. 19 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 19 Возможности для сравнения в области культурных ценностей Страны с богатой историей Страны с обширной территорией Страны с различными административными концепциями -> Главным образом „старые“ страны Евросоюза -> Более широкий анализ: Германия, Франция, Италия, Испания, Великобритания -> Три чрезвычайно различных подхода >> Великобритания >> Германия >> Франция -> «рамочные» регламенты ЕС

20. 20 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 20 Вывоз культурных ценностей: Франция Две группы культурных ценностей –Культурные ценности –Национальное наследие Культурные ценности определяются по критериям (Вид, Возраст, Стоимость) Постоянный вывоз объектов национального наследия запрещен Налог на экспорт культурных ценностей - 4.5% Экспортные возможности культурных ценностей зависят от времени, в течение которого они находились во Франции Для отдельных объектов лицензии могут быть выданы сроком на 20 лет (современные ценности) или без срока ограничения (ценности старше 100 лет)

21. 21 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 21 Вывоз культурных ценностей: Германия Список объектов национального наследия закреплен Для объектов, которые не внесены в список, нет ограничений по вывозу Нет необходимости ни в каких лицензиях Нет налога на экспорт Нет освидетельствования объектов на экспорт

22. 22 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 22 Вывоз культурных ценностей: Великобритания Открытая генеральная лицензия для предметов, которые не требуют индивидуальной лицензии –Определяются возрастом –Определяются стоимостью На получение индивидуальной генеральной лицензии могут подавать заявления как физические лица, так и организации Нет налога на экспорт Не взимается плата за предоставление лицензии Высококвалифицированный “Комитет по надзору за вывозом культурных ценностей” “Критерий Уэверли” Отчетный год 2003 / 2004: Около 8,000 заявлений на получение лицензии (16,500 объектов), в итоге только 18 из них были обсуждены в Комитете

23. 23 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 23 Регламенты Евросоюза для вывоза культурных ценностей Регламенты ЕС регулируют –Определение культурных ценностей по системе каталога (Тип, Возраст, Стоимость) –Выдачу лицензий на вывоз Соответствующие документы ЕС –Регламент Совета ЕС 1992 года –Регламент Комиссии ЕС 1993 года (определяющий процедуру) –Регламент Комиссии ЕС 2004 года (определяющий форму заявления) Различные страны Евросоюза разработали свои собственные системы вывоза культурных ценностей

24. 24 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 24 Вывод I Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз Принцип создания каталога объектов, представляющих наибольшее значение для государства – элемент чрезвычайно свободной экономики, но такая модель не распространена широко в Мире. - Германия, Нидерланды, Бельгия Преобладающая модель: основывается на критериях, по которым определяют «статус» культурных ценностей (в соответствии с видом, возрастом и стоимостью), а также определяют культурные объекты, не являющиеся культурной ценностью. –Великобритания, Франция, Ирландия, Испания, Дания, Люксембург, Италия (Возраст/Время) Еврокомиссия также использует данную модель для вывоза культурных ценностей Взимание налога на экспорт(Франция) – нераспространенная практика

25. 25 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 25 Вывод II Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз Обычно применяется двухступенчатый подход : –Культурные ценности, которые могут быть вывезены при определенных условиях после получения лицензии на вывоз –Объекты национального наследия, которые не могут быть вывезены (за исключением временного вывоза в отдельных случаях) Определение объекта как «национального наследия» встречается в редких случаях.

26. 26 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 26 Вывод III Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз Модель открытой генеральной лицензии (Великобритания) чрезвычайно эффективно сокращает расходы, с одной стороны, и гарантирует сохранение «настоящих» культурных ценностей, с другой стороны. Экспертное сообщество не играет никакой роли в анализируемых странах. Обычно лицензирование / оценка осуществляется посредством заполнения письменного заявления и личной оценки объекта заявителем

27. 27 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 27 Вывод IV Ситуация с предоставлением разрешения на вывоз Не существует общепринятой или наиболее распространенной модели проведения экспертизы культурных ценностей В большинстве случаев экспертиза осуществляется в государственных учреждениях после подачи заявления Заявители могут представлять на рассмотрение результаты экспертизы частных экспертов, отстаивая свою позицию В Великобритании привлекаются независимые эксперты при возникновении неясностей В любом случае, проведение экспертизы находится под контролем соответствующего лицензирующего органа

28. 28 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 28 Аттестация экспертов Норматив контроля качества EN 45.013 Норматив 45.013 определяет систему управления качеством (сертификация органов, которые аттестуют сотрудников) Этот норматив аналогичен нормативу 45.011 (сертификация продукции) Оба норматива можно использовать как основу для создания регламента для - аттестации экспертов по культурным ценностям, а также - определения условий их работы Основные цели создания нормативов –Создание четкой структуры –Создание прозрачных процедур –Описание и обоснование всех этапов процесса –Введение эффективной системы управления и надзора –Политика по обеспечению качества (руководство по обеспечению качества) –Процедуры обжалования

29. 29 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 29 Аттестация экспертов „дипломированные“ или „аттестованные“ эксперты Аттестация экспертов –Комиссия по отбору экспертов или саморегулируемая организация –Система отбора в соответствии с EUR EN 45.013 Статус экспертов –Аттестованные эксперты –Особый юридический статус предоставляемый государством Обязательства экспертов –Обеспечение качества EUR EN 45.013 (Управление качеством) –Личная ответственность за выполнение своей работы –Беспристрастность –Наличие необходимых технологий/ знание методов –Постоянное повышение собственной квалификации

30. 30 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 30 Выводы Если есть большой спрос на проведение экспертизы, аттестация экспертов должна регулироваться в соответствии с определенными принципами ISO 45.013 обозначил некоторые принципы, но они требуют доработки Аттестация экспертов может быть передана само регулируемым организациям в соответствии с системой стандартов ISO 45.013 и ISO 9.000. В любом случае, аттестация экспертов основывается на подтвержденном документами знании и опыте в соответствующей области, а также на предыдущем опыте проведении экспертизы Аттестация действительна в течение определенного периода времени, после окончания которого, необходимо пройти повторную аттестацию

31. 31 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 31 6. Опыт потребителей услуг и существующие проблемы

32. 32 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 32 Точка зрения потребителей услуг Существуют ли излишние требования к подаче заявления? Испытываем ли мы какие-нибудь сложности с доступом в учреждение? Становимся ли мы жертвами отсутствия координации между вовлеченными в процесс учреждениями? Требуется ли нам слишком много времени для оформления простых административных актов? Попадаем ли мы в ситуации, когда результат подачи заявления становится непредсказуемым? Складывается ли у нас впечатление, что размер оплаты не соответствует предоставляемой услуге? Появляется ли у нас ощущение, что администрация/эксперты ожидают дополнительной оплаты?

33. 33 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 33 Опыт и существующие проблемы ?

34. 34 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 34 7. Принципы и основные элементы, предложенных к рассмотрению новых или усовершенствованных регламентов

35. 35 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 35 Универсальное решение Возрастающая оптимизация Совершенствование системы Ликвидация лазеек в законе Снижение неэффективности В законы не будут внесены изменения Реформа в действительности мнение потребителя задачи проводимой политики законодательство в отношении про- ведения опросов структура опросов Административные регламенты

36. 36 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 36 Общие принципы Основанные на законе (не внесут изменения в закон) Ориентированы на соответствующие определенные цели (и ничего более) Административные регламенты Сокращение расходов для клиентов Четко разработаны и результативны

37. 37 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 37 Некоторые общие принципы Ориентировка на цели, а не на существующие законы и регламенты Анализ значения всех составляющих процесса и всех вовлеченных организаций Обеспечение максимального упрощения всех процессов Внедрение “автоматических саморегулируемых компонентов” Сведение до минимума стоимости работы и объема работы для потребителя услуги Приближение к стандартам Европейского Союза

38. 38 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 38 Принципы и ключевые элементы аттестации экспертов по культурным ценностям Критерии административной реформы Система сертификации и структура выполнения требований EN 45.013 Структура аттестации признается действительной соответствующим аттестующим ведомством Регулярная переаттестация экспертов для продления срока действия сертификата Технические критерии Подтвержденные знания и опыт Методологическая компетентность Компетентность в проведении экспертизы Подтверждение о соответствии квалификации современным условиям Профессионализм при проведении экспертизы Независимость Присуждение особого правового статуса

39. 39 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 39 Принципы и ключевые элементы проведения экспертизы культурных ценностей для вывоза.. Критерии административной реформы 1.Ориентация на потребителя – упрощение процедур, определенных законодательством 2.Ориентация регламентов только на требования законодательства 3.Применение принципа „Объективной необходимости“ ко всем требованиям к потребителю и этапам процесса 4.Применение единых правил и требований по всей стране 5.Создание четких правил, регулирующих ответственность и правила подачи жалоб Культурно-технические критерии 1.Применение принципа «Открытая лицензия» в максимальном объеме, когда лицензия не требуется вообще и не предусматривается проведение экспертизы 2.Применение единых принципов к определению стоимости услуг экспертов и оплате их труда 3.Сведение к минимуму объем экспертных заключений, включая научное обоснование результатов экспертизы 4.Сведение к минимуму контакта заявителей с экспертами 5.Внедрение системы контроля над работой экспертов

40. 40 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 40 Альтернативный подход Экспертиза культурных ценностей... Регулирование вывоза культурных ценностей, используя модель: Вид/Возраст/Стоимость и точное следование моделям Евросоюза Заявления на получение лицензии на вывоз –должны быть сданы в письменном виде с фотографиями; при желании заявителя, заявление может быть сопровождено результатами частной экспертизы –включают указанную стоимость объекта заявителем Независимые эксперты привлекаются только в том случае, когда культурная ценность, заявленная на вывоз, предположительно, является объектом национального культурного наследия, который не подлежат вывозу Государство оставляет за собой право приоритетного выкупа объекта по заявленной стоимости, в случае обнаружения, что указанная цена слишком низкая

41. 41 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 41 8. Предложения + список пожеланий участников и обсуждение

42. 42 Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values Moscow, March 29, 2006 42 9. Завершение семинара Спасибо за Ваше участие и вклад в работу Ждем ваших комментариев в любое время Надеемся увидеть Вас вновь на нашем втором семинаре, на котором будут обсуждаться предложенные на рассмотрение регламенты (конец апреля)