1. Dieci pilastri per la nuova politica di coesione Facoltà di Economia 23 ottobre 2009 Le proposte del rapporto Barca Alessandro Daraio

2. Sommario L'evoluzione delle realtà regionali Il futuro della politica di coesione Il rapporto Barca e le proposte per la politica di coesione dopo il 2013

3. Regions 2020 La Commissione Europea, avviando il dibattito sul futuro della coesione, ha commissionato una serie di studi per prevedere gli impatti sulle regioni (e sulle disparità regionali) delle principali sfide che l’Europa dovrà fronteggiare da qui al 2020 Risultati: Forti differenze nella vulnerabilità delle regioni alle sfide poste dalla globalizzazione, dal cambiamento demografico, dal cambiamento climatico, dalla questione energetica Le regioni maggiormente esposte cumulativamente a diverse sfide (tre o più) sono concentrate nell’area meridionale, della costa occidentale e dell’Europa Centrale Le sfide riguarderanno comunque tutte le regioni e ciascuna dovrà individuare soluzioni specifiche alla combinazione delle diverse sfide

4. Regions 2020 Globalizzazione: le regioni europee saranno esposte a maggiore competizione globale, in particolare dei Paesi emergenti Demograpia: le regioni europee registreranno un invecchiamento della popolazione e un tasso di dipendenza crescente (secondo al mondo solo al Giappone) Cambiamento climatico: le proiezioni scientifiche indicano un peggioramento delle condizioni climatico-ambientale nelle regioni mediterranee Energia: le regioni europee dovranno andare verso un’economia a basse emissioni, non basata su fonti energetiche fossili

5. 5 Regions of North- West periphery well placed; Southern and Eastern regions more exposed; Mixed patterns in Western and Central Europe; Urban areas better placed. Globalisation vulnerability index

6. 6 33 % of regions will face population decline Highest share of elderly population (aged 65+) in Eastern Germany, Finland, Northern Spain, Italy Lowest share of working-age population (aged 15-64) in several Finnish, Swedish and German regions Rural areas in less favourable position Demography vulnerability index

7. 7 Southern Europe most vulnerable; 170 million people live in strongly affected regions; North and Western regions less affected, except lowland coastal areas. Climate change vulnerability index

8. 8 determined by national energy policy choices; Eastern and southern periphery more affected by security of supply. Ireland, Poland, Czech Republic and Bulgaria face strong challenges Energy vulnerability index

9. 9 Southern, western coastal and central regions in Germany and New Member States are strongly affected North-Western periphery regions are less vulnerable Multiple challenge vulnerability index

10. Regions 2020 Raccomandazioni di policy: Necessario continuare una politica di supporto rivolta a tutte le regioni europee che le guidi verso il cambiamento, la sperimentazione di nuovi approcci adeguati al mutato contesto internazionale, e incentivi un nuovo orientamento degli investimenti pubblici e privati Mantenere il focus sull’Agenda di Lisbona Rafforzare gli investimenti per rispondere alle sfide poste dal passaggio a un’economia a basse emissioni Rafforzare la cooperazione territoriale per affrontare sfide e problemi comuni

11. Il futuro della politica di coesione Negoziato sul bilancio e sulle risorse dell’Unione Diversi punti di vista degli Stati Membri: Consenso sull’equità della contribuzione: relazione tra livello del PIL e contribuzione netta; opposizione a meccanismi di correzione specifici (possibili) Assenza di consenso: tassa europea, allocazione di una quota delle imposte nazionali (AT, FI, FR, IT, LU); sistema basato su RNL (IE, LT, NL, PL, SK, SE) Consultazione sulla politica di coesione Diversi punti di vista della Commissione e degli Stati Membri Discussione sull’eligibilità dei territori Un complesso contesto economico, politico e istituzionale

12. Il futuro della politica di coesione Eligibilità limitata agli Stati Membri meno ricchi (DK, IE, NL, SE, UK, alcuni EU12) tutte le regioni, ma concentrazione sulle regioni meno sviluppate (AT, DE, EL, ES, FI, FR, IT, PT) Allocazione delle risorse basate sul benessere relativo in modo che paesi con un livello comparabile di PIL beneficino in modo simile dei fondi europei (AT, DK, SE) Timori che l’individuazione di nuove priorità per la politica di coesione comprometta il budget destinato alla “coesione in senso stretto” (EU12) Assenza di consenso sul supporto ad aree specifiche sulla base di criteri geografici (dibattito sulla coesione territoriale) (no: DE, DK; si: CY, EL, ES, PL, PT)

13. Il futuro della politica di coesione Change in Convergence eligibility (2003-5 data) EU15: major loss of coverage Germany: 5 regions (no Convergence coverage remaining) Greece: 3 regions (from 37 to 24% of population) Spain: 3 regions (from 31 to 2.5% of population) UK: 2 regions (no Convergence coverage remaining) EU12 loss of Convergence coverage: Malta: country Poland: capital region of Mazowiecki Slovenia: 1 of 2 regions Situation unchanged in remaining EU12 (BG, CZ, EE, IT, LV, LT, HU, SK) Loss of Cohesion Fund eligibility (2005-7 data) EU15: Spain and Greece (only Portugal remains eligible) EU12: Cyprus and Slovenia

14. Principi per la nuova PdC  orienting grants to results  mobilising and learning  strengthening the Commission  reinforcing political checks and balances Una proposta basata su 10 pilastri

15. 1 - Concentrazione Concentrare le risorse su pochi beni pubblici europei prioritari PROPOSTE Concentrare su pochi beni pubblici:  Rilevanza europea  Coerenza con il paradigma place-based  Possibilità di monitorare e valutare risultati e impatti La concentrazione ha un limite: ampio spettro di bisogni nelle regioni in ritardo, capacità di assorbimento dei fondi  (55% - 65%) SITUAZIONE  16 categorie di interventi, con diversa specializzazione dei singoli fondi  84 sottocategorie di spesa  Earmarking con Strategia di Lisbona

16. 1 – Allocazione territoriale Mantenere copertura geografica estesa a tutta l’Unione Europea sia per efficiency sia per social cohesion, ma concentrazione su regioni in ritardo (visione conservativa) Copertura vs. Concentrazione Unità di intervento: a contiguous/continuous area within whose boundaries a set of conditions conducive to development apply more than they do across boundaries; an area that can be identified only through the policy process, independently of administrative boundaries. Unità allocazione fondi: Regioni NUTS2 (visione conservativa) Mantenimento delle attuali soglie di distinzione tra le regioni (visione conservativa pragmatica). Lagging countries ( 75%; <X)  Ulteriore effetto statistico

17. 1 – Cooperazione territoriale e reti trans-europee Grande rilevanza della cooperazione territoriale. Spazio per il miglioramento:  Maggiore integrazione con il quadro complessivo della politica a livello europeo e nazionale  Concentrazione, valutazione e addizionalità per i programmi di cooperazione transnazionale/transfrontaliera e maggiore contributo rispetto alle priorità europee Concentrazione cooperazione interregionale sul finanziamento di network tra Regioni e Autorità locali (non solo enti locali) per il supporto a un migliore perseguimento delle priorità Integrazione delle Reti Trans-europee (TENS) –trasporti, telecomunicazioni, energia- nel quadro dei fondi strutturali

18. 2 – Un nuovo quadro strategico Bilanciamento tra condizionalità e sussidiarietà in un sistema di governance multilivello, essenziale per il buon funzionamento della politica di coesione SITUAZIONE L’attuale sistema (QSN + POR) non garantisce alla Commissione l’impegno di Regioni e Stati Membri al raggiungimento dei risultati, ma impone uno sforzo notevole per il rispetto delle regole procedurali e una continua tensione / minaccia sul rispetto della sussidiarità PROPOSTE  Maggiore focus sugli obiettivi  Concentrazione su poche priorità  Maggiore mobilitazione degli attori locali e dialogo  Rafforzamento della Commissione (flessibilità sulle scadenze per la spesa; shift delle attività di controllo; risorse umane, riorganizzazione e architettura fondi

19. 4 - Condizionalità I fondi strutturali sono trasferiti a Regioni/Stati Membri sulla base di regole contrattuali per il loro utilizzo efficace ed efficiente  CONDIZIONALITA’ Problema di fallimento dell’intervento pubblico. Come costruire un sistema di condizionalità/incentivi efficaci result oriented in condizioni di asimmetria informativa, incertezza, incompletezza contrattuale? Finora le condizionalità sono state soprattutto di carattere generale/procedurale Principi politica di coesione: coerenza, complementarietà sviluppo sostenibile e pari opportunità, addizionalità, cofinanziamento, partenariato, gestione condivisa multilivello, proporzionalità; Velocità della spesa, procurement, audit

20. 4 - Condizionalità Un esempio: le politiche dell’innovazione (incertezza ontologica e conoscenza hayekiana). Diverse possibilità: 1.Identificare elementi e funzioni del processo innovativo sufficientemente standardizzati e per cui esiste esperienza sufficienza per stipulare contratti completi e vincolanti in cui i finanziamenti sono legati alla performance; 2.Legare il finanziamento di una fase del processo innovativo a risultati valutabili di un’altra fase (su cui si dispone di maggiori informazioni) o performance passate; 3.Stipulare contratti incompleti con clausole aperte, definendo modalità di ri-negoziazione in progress affidate a un’istituzione terza individuata ex-ante d’accordo dalle parti; 4.Fare ricorso a public procurement per l’innovazione, acquistando il prodotto finale 5.Disegnare politiche multi-stage (apprendimento e riduzione rischio)

21. 2 – Le tappe del percorso Quinto rapporto sulla Coesione (autunno 2010) apertura ufficiale dibattito da parte della Commissione: situazione dello sviluppo territoriale, individuazione delle sfide future, proposta preliminare sulle “core priorities” per il successivo periodo di programmazione, valutazione della performance del periodo 2007-2013 (fin dove possibile) e proposte di cambiamenti del sistema di governance Ogni Stato Membro/Regione elabora una valutazione strategica delle sfide territoriali e delle relative politiche a livello interno: analisi delle esigenze e delle sfide di sviluppo territoriale –efficienza e coesione sociale, descrizione delle priorità obiettivi e interventi delle politiche in atto, valutazione della loro efficacia, descrizione risultati utilizzo indicatori e target (autunno 2011) Dimensione bottom-up nella preparazione del quadro europeo Bozza del Quadro Strategico di Sviluppo Europeo (primavera 2012) e pacchetto dei regolamenti Approvazione del Quadro e dei Regolamenti da parte di Parlamento e Consiglio Europeo in parallelo rispetto alla negoziazione e approvazione del nuovo quadro finanziario

22. 3 – Un nuovo rapporto contrattuale Contratti strategici di sviluppo tra Stati Membri/Regioni e Commissione europea sul modello degli attuali QSN e QSR, ma con impegni vincolanti su obiettivi misurabili (invece di semplici strumenti di riferimento) Nuova struttura logica:  Priorità (cardine e non) e degli obiettivi specifici separatamente per efficiency e social inclusion e per ciascun territorio;  Target fissati per ogni priorità negli anni per gli indicatori “core” e quelli nazionali;  Allocazione dei fondi per priorità, territorio e Autorità di gestione;  Impegno strategico descrittivo di come si intende perseguire ciascuna priorità:  tipologie di interventi  modalità di selezione dei territori  il quadro istituzionale presente e proposto  le relazioni causali per il raggiungimento degli obiettivi  Impegno all’addizionalità finanziaria e di policy

23. 3 – Un nuovo rapporto contrattuale Ogni Contratto strategico include più Programmi Operativi per fondo e per priorità / Regione amministrativa Il Programma Operativo spiega come la strategia complessiva è basata o adattata alle esigenze specifiche dei territori locali. Elementi essenziali: Obiettivi e target per ciascuna priorità Criteri di allocazione territoriale e tematica dei fondi Principali tipologie di interventi e loro natura territoriale Descrizione di come interventi permettono di raggiungere gli obiettivi e con quali tempi

24. 3 – Proporzionalità e controllo Richieste specifiche relative ad attuazione e monitoraggio nel CSdS:  Descrizione dell’organizzazione per la gestione e attuazione (decise a livello nazionale), dando prova della loro adeguatezza in termini di risorse, competenze, strutture  Descrizione del ruolo del partenariato nel processo di programmazione e attuazione (anche con riferimento a mobilitazione locale e sperimentalismo)  Descrizione del sistema di monitoraggio e valutazione, basato su un rapporto annuale alla Commissione. La Commissione Europea:  Elabora annualmente un Rapporto di attuazione che dimostra l’adeguatezza e la capacità del sistema di governance adottato di raggiungere le priorità e attuare gli interventi in modo efficace ed efficiente  Può commissionare Implementation Assessments dedicati ad aree specifiche di intervento oppure sulla capacità amministrativa (per Stato Membro, Fondo o Programma)  Rivede periodicamente i progressi fatti in modo da alimentare un dibattito pubblico informato sui risultati della coesione.

25. 4 - La governance delle core priorities Le core priorities al centro della nuova architettura proposta Concentrazione dei fondi – catalizzare attenzione sui risultati – essere supportate da cooperazione territoriale – essere al centro dell’attenzione della Commissione Individuare la governance più adeguata per ciascuna priorità cardine One size does not fit for all – esperienza del Metodo aperto di coordinamento e best practice Come garantire l’impegno sui risultati per le core priorities? 1.Creare un database di indicatori e target accessibile al pubblico (come MAC) 2.Promuovere un intenso scambio di esperienze all’interno della comunità di policy e con l’esterno 3.Incoraggiare gli Stati Membri ad adottare sistemi di incentivo/sanzione legati al raggiungimento dei target, anche in via sperimentale (può esistere riserva di premialità) 4.Promuovere dibattito pubblico a tutti i livelli territoriali e di governo 5.Sottoporre a valutazione i casi di performance inadeguata per individuare cause e soluzioni del problema

26. 5 – Promozione addizionalità Il principio di addizionalità intende garantire che i fondi europei non spiazzino le politiche di sviluppo e coesione nazionale, aumentando le possibilità del bilancio europeo di accrescere realmente gli investimenti per lo sviluppo PROPOSTE  Maggiore trasparenza e monitorabilità  Esclusione di soglie e meccanismi sanzionatori automatici (ad es. Riferimenti a spese passate)  Introduzione di un legame con il Patto di Stabilità per evitare conflitti  Estensione a tutti i fondi della politica di coesione e a tutte le regioni  Report annuale e giustificazione delle divergenze  Policy additionality: i programmi devono incorporare i valori che giustificano la politica di coesione (sostenibilità Unione, capacità di affrontare interdipendenze, credibilità) e produrre innovazione delle politiche nella direzione tracciata dal paradigma SITUAZIONE Difficile interpretazione Riferimento al livello degli investimenti passati come soglie minime obbligatorie da mantenere Prevista pubblicazione delle metodologie di calcolo e dei risultati La PdC ha contribuito ad ampliare l’agenda delle politiche regionali di sviluppo valutazione ex-ante del valore aggiunto della politica di coesione

27. 5 – Efficienza e coerenza La regola del disimpegno automatico ha indubbi vantaggi l’efficienza della politica di coesione, tuttavia ha portato a una enfasi eccessiva sull’assorbimento finanziario a scapito di innovazione e qualità della spesa. Il rapporto prevede di mantenere la regola ma dare la possibilità di valutarla a livello di Stato Membro o di macro-area, in modo da permettere diverse strategie di spesa all’interno. Il sistema di cofinanziamento nazionale, anche se non riduce il problema del moral hazard (in quanto lo Stato Membro può investire le proprie risorse di cofinanziamento su progetti diversi di quelli finanziati con fondi europei) aumenta la coerenza tra strategie nazionali ed europea.

28. 6 – Sperimentalismo e mobilitazione Obiettivo della politica di coesione è promuovere innovazlione nelle politiche, sperimantalismo e apprendimento PROPOSTE Trasparenza, indicatori, dibattito Mobilitazione attori locali e pieno coinvolgimento Rafforzamento ruolo della Commissione: Iniziativa comunitaria per finanziare Azioni territoriali innovative; Organizzazione di azioni dirette per sensibilizzare il livello locale (vedi iniziativa Regions for Economic Change) Garantire effettiva possibilità per privati e attori locali di comunicare efficacemente il proprio punto di vista al livello comunitario SITUAZIONE Nonostante i progressi fatti il paradigma tradizionale delle politiche di sviluppo (infrastrutture pubbliche + incentivi/compensazioni alle imprese) resta forte La PdC ha contribuito a migliorare la capacità della PA a confrontarsi con politiche complesse e il coinvolgimento del partenariato Manca evidenza dell’efficacia (rispetto a obiettivo di estrarre e aggregare conoscenza locale e incidere sulle preferenze)

29. 7 – Processo di apprendimento Un processo di valutazione prospettica di impatto dovrebbe accompagnare la programmazione a livello nazionale e comunitario con obiettivi di apprendimento nel lungo periodo e di guida nel breve PROPOSTE  Come utilizzare le lezioni apprese?  Separare rigorosamente utilizzo indicatori da valutazione di impatto  Conoscere “cosa funziona” e “per chi sono prodotti gli effetti”  Valutazione d’impatto  Conoscere “come funziona”  Valutazione prospettica Questioni metodologiche SITUAZIONE La politica di coesione ha generato un vivace apprendimento (studi, esperienze, scambi, reti) Insufficiente valutazione degli impatti reali, sia per problemi nel disegno dei programmi sia per inadeguato impegno

30. 8 – Un nuovo ruolo per la Commissione Competenze e conoscenze (risorse umane) della Commissione dovrebbero essere rafforzate ed essere di supporto agli Stati Membri nel disegno e nell’attuazione della politica PROPOSTE  Rafforzamento coordinamento interno (DG Regio + Empl + Agri + Mare + Others)  Integrazione amministrativa  Promotore del dibattito sul futuro della politica di coesione  Quadro strategico di sviluppo europeo  Consulenza strategica a Stati Membri e Regioni per la programmazione  Negoziatore dei Contratti Strategici di Sviluppo nazionali  Ruolo nell’attuazione  Indicatori, monitoraggio, valutazione  Knowledge brokerage  Promotore di approcci sperimentali e innovativi (anche tramite iniziative proprie) SITUAZIONE Insufficiente coordinamento interno Ancora prevalente approccio settoriale ai problemi da un punto di vista operativo Difficoltà del riconoscimento del proprio ruolo Eccessive incombenze amministrative / procedurali

31. 9 – Gestione finanziaria e controllo Procedure più efficaci ed efficienti per il circuito finanziario. Ruolo del sistema di controllo come componente critico della governance. PROPOSTE  Proseguire nella direzione di maggiore responsabilizzare degli Stati Membri per controllo e audit in modo da sgravare il lavoro e il bilancio della Commissione  Innalzare la soglia di rischio di errore tollerabile nel sistema di audit europeo (oltre il 2%)  Spostare l’attenzione sulla performance e sugli output, riducendo l’importanza riservata alla correttezza della spesa (trade-off)  Semplificazione delle regole  Incentivare gli Stati Membri a migliorare il proprio sistema di audit SITUAZIONE Tre livelli di audit Notevoli costi amministrativi per prevenire errori finanziari, ma risultati insufficienti Politica di coesione come filtro del rapporto Stati Membri con corpo regolativo europeo Incertezza interpretativa delle norme nel sistema di governance multilivello

32. 10 - Sistema di check and balances Un appropriato dibattito politico e istituzionale sulla politica di coesione, attraverso una riconfigurazione del Consiglio Europeo, è necessario per assicurare strategicità e performance adeguata. PROPOSTE  Modifiche dell’architettura della PdC agevolare dibattito e confronto  Alzare la domanda di dibattito, agendo sul sistema di check and balances tra Commissione, Consiglio e Parlamento  Un Consiglio per la Politica di Coesione  Creazione gruppo tecnico di alto livello permanente, come supporto al Consiglio  Coinvolgimento del Parlamento Europeo nel controllo sui risultati delle finanze dell’Unione (previsto nel Trattato di Lisbona)  Auspicare progressi anche nei singoli Paesi Membri SITUAZIONE Limitato dibattito politico – istituzionale sulla PdC Concentrazione dell’attenzione sulla fase di negoziazione finanziaria per la formazione del bilancio Scarsa integrazione con le altre Agende e regole europee Insufficienti informazioni e conoscenza per il dibattito (In Italia) separazione delle competenze sulla politica di coesione; incertezze e instabilità

33. Alessandro Daraio alessandro.daraio@gmail.com 0521 931552 alessandro.daraio@gmail.com http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/inde x_it.htm